Тетяна Літвінова: 16 липня Верховна Рада сформувала новий склад Кабінету Міністрів. Відбулася певна ротація. Зокрема, Всеволода Ченцова призначили віцепрем’єр-міністром з питань європейської та євроатлантичної інтеграції замість Тараса Качки. Сам Качка став представником України в ЄС, тоді як Ченцов раніше очолював це представництво. Як ви оцінюєте цю ротацію? Яка специфіка цих посад, чим вони відрізняються і чи зможе Ченцов вплинути на переговорний процес?
Любов Акуленко: Якби не переговорний процес, ми б навіть не звертали уваги на ці перестановки. У політичному житті зміна уряду та міністрів — це нормальне явище. Проте у нас змінилися обставини. Зазвичай кадрові ротації сприймають суто як заміну віцепрем’єра з євроінтеграції, але коли країна заходить у переговори про вступ, на цей напрямок має розвертатися вся державна машина.
Усі міністерства та інші залучені органи влади мусять працювати на переговорний процес. Європейський Союз — це єдина у світі організація з настільки обсяжним, зарегульованим і складним законодавством. Щоб стати членом ЄС, потрібно виконати дуже специфічні вимоги. Історично ці складні рамки виписувалися для країн із високою інституційною спроможністю.
Що таке висока інституційна спроможність? Це насамперед проведена реформа державного управління: сильні міністерства з фаховими працівниками, які володіють англійською мовою, знають європейське право та готові забезпечувати повний цикл політики — не лише ухвалювати закони, а й імплементувати їх на практиці.
Ми стали на цей шлях у 2022 році (адже Угода про асоціацію за своєю суттю не була про вступ). Досвід інших країн показує, що найсильніше на переговорний процес негативно впливають дві речі:
Під час переговорів формується ключова команда. Наприклад, у нас є сформована група переговорників — це міжвідомча робоча група (МРГ) приблизно з 30 осіб, а також окремі профільні групи за напрямами. Ці люди — фахівці з міністерств, а кістяк команди складають заступники міністрів.
Коли змінюється уряд, ідуть прем’єр та міністри, а за ними зазвичай ідуть і заступники, які безпосередньо відповідали за переговорний процес. Департаменти та міністерства залишаються, але якщо людина була глибоко занурена в контекст, новому посадовцю потрібен час, щоб вникнути й розібратися. Зазвичай такі кадрові зміни ставлять переговори на паузу терміном від кількох місяців до пів року. Це технічно ускладнює процес.
Єдиний плюс зараз у тому, що ми лише на самому початку шляху. Ми тільки відкрили перший кластер, тому ці кадрові коливання ще не розхитують процес критично. Але якщо такі зміни відбуватимуться щороку — а минулого року приблизно в цей же період також були ротації — ми втрачатимемо кадрову пам’ять. Минулого року ми втратили близько 30% інституційної пам’яті. Зараз з основної міжвідомчої групи у 30 осіб вже незрозуміла ситуація щодо п’ятьох членів. Протягом кількох місяців, коли завершаться всі призначення, ми ризикуємо втратити вже до 50% інституційної пам’яті.
Що з цим робити в наших умовах? На мою думку, як мінімум, головний переговірник має бути на технічному, а не на політичному рівні. Якщо це буде посада, відокремлена від політичної посади віцепрем’єра, її не торкатимуться урядові ротації, і це дозволить зберегти інституційну пам’ять переговорного процесу.
Тетяна Літвінова: Тобто важливо, щоб людина займалася не політикою, а безпосередньо реформами та виконанням завдань. Тобто персоналії відігравали б меншу роль, якби у нас була сформована інституційна спроможність.
Любов Акуленко: І так, і ні. Нам потрібно паралельно розвивати й інституційну спроможність.
Чому цієї посади немає суто на рівні державної служби? Наявність політичних повноважень дає більше можливостей просувати процес. Як тільки переговорником стає неполітична, технократична особа, вона втрачає важелі впливу, необхідні для проведення складних реформ.
Проте, враховуючи наші реалії — війну та постійний відтік кадрів (чого немає в інших країнах-кандидатах) — ми мусимо створювати стабілізаційні запобіжники. Вони необхідні, щоб максимально втримувати фахівців у системі та не розхитувати євроінтеграційний процес, адже завдання перед нами стоять надскладні.
Тетяна Літвінова: Якщо говорити про політичну складову: під час роботи в Брюсселі я спілкувалася з Всеволодом Ченцовим. Дипломати загалом дуже обережні у висловлюваннях, а Всеволод — подвійно обережний.
Для нас, журналістів, така обережність ускладнює отримання інформації, хоча для дипломатії це, можливо, й плюс. Побачимо, як людина з такими рисами справлятиметься з посадою, де політичних обов’язків тепер стане ще більше. Вікторіє, яка ваша думка?
Вікторія Мельник: Щодо урядових ротацій варто додати, що кожна така зміна впливає не лише на політичний, а й на адміністративний рівень.
Внаслідок останніх кадрових рішень відбулися об’єднання та роз’єднання міністерств. Цього разу ці кроки є цілком адекватними й можуть дати позитивний ефект — як у випадку з відокремленням Міністерства розвитку громад та територій в окреме відомство. Проте це окрема юридична особа, якій заново потрібно формувати підрозділи. Важливо простежити, як це утворення та ліквідація органів влади вплине на рівень державної служби.
По-друге, слід очікувати змін і на політичному рівні: у новостворених міністерствах призначатимуть заступників — можливо, залишать попередніх фахівців, а можливо, відбудеться оновлення складів.
Щодо зміни віцепрем’єра: у контексті переговорного процесу варто фокусуватися не лише на цій посаді, а й на очільниках інших відомств. Віцепрем’єр мусить координувати роботу з іншими урядовцями, адже ключові міністерства мають значний обсяг зобов’язань у межах переговорів, особливо щодо фундаментального першого кластеру.
Щодо призначення дипломата: їм дійсно притаманна певна професійна деформація. Поки зарано оцінювати, чи стане це перевагою, чи створить виклики. З іншого боку, безумовним плюсом є те, що Всеволод Ченцов давно залучений до процесу, добре знає Брюссель та представників усіх інституцій ЄС, що має спростити його роботу як головного переговірника.
Стосовно того, чи має ця посада бути політичною: поєднання функцій віцепрем’єра та головного переговірника — це найкласичніша модель. Наявність політичного мандата необхідна для ефективної координації з іншими урядовцями, а також для вибудовування взаємодії з євроінституціями та політиками країн-членів ЄС.
Водночас мені ближчий підхід із розбудовою ґрунтовної бази на рівні державної служби для збереження інституційної пам’яті. Це складніший шлях, який вимагає системної роботи. Йдеться не лише про залучення фахівців через відкриті конкурси, а й про створення ефективних умов для формування політики (зокрема євроінтеграційної), а також про належне забезпечення держслужбовців, щоб зменшити відтік кадрів і зробити державу престижним роботодавцем. Це комплексна та складна модель, проте в довгостроковій перспективі вона значно ефективніша.
Слухайте випуск подкасту повністю у доданому аудіофайлі та дізнавайтеся ще більше!
Подкаст створено за підтримки Представництва Фонду Конрада Аденауера в Україні (Konrad-Adenauer-Stiftung e.V.) за кошти Федеративної Республіки Німеччина. Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Konrad-Adenauer-Stiftung e.V.