Інститут президентства в Україні тяжіє до автократичних тенденцій, - експерт ЦППР

“Якщо запитати в середньостатистичного громадянина, хто в нас очолює виконавчу владу, з високою вірогідністю левова частка відповідей буде: президент. Але президент в Україні не належить до жодної з гілок влади і виконавчу владу очолює прем’єр-міністр”.

Лариса Денисенко: Ми постійно тримаємо руку на «конституційному пульсі», говоримо про реформу правосуддя. Якщо говорити в цілому, то куди ми рухаємося? Конституція – це основний закон держави, зараз вже запрацював інститут конституційної скарги – громадяни та громадянки отримали право безпосередньо звертатися до Конституційного суду, якщо вважають, що той чи інший законодавчий чи підзаконний акт не відповідає Конституції. Що в цьому сенсі важливо проговорити?

Богдан Бондаренко: Це дуже комплексне питання. Давайте згадаємо, що після Революції Гідності в нас піднімалося декілька питань стосовно конституційної реформи. Було питання щодо реформи в частині правосуддя, вона відбулася 2 червня 2016 року, в частині децентралізації не була завершена і питання досі підвішене.

Стосовно конституційної скарги відмічу, що там не йдеться про підзаконні акти – лише про закони. Дуже багато фільтрів та обмежень, але дуже великим позитивом є те, що конституційна скарга запрацювала.

Це дуже важливі теми, але так само залишаються деякі інші питання. Якщо ви пам’ятаєте, також піднімалося питання по розділу десятому щодо АРК. Інших питань з 2015-17 років не піднімалося.

Але є основне питання, стосовно якого має бути проведена конституційна реформа, і воно є найскладнішим. Це питання владного трикутника – взаємовідносин президента, парламенту та уряду.

Ірина Славінська: Знову переписувати Конституцію перед виборами та міняти повноваження президента та парламенту?

Богдан Бондаренко: Якраз у цій частині ми пам’ятаємо зміни в Конституції лише в негативному вигляді – зміни 2004, 2010 років…

Ірина Славінська: Перед приходом до влади Януковича це була гучна історія.

Богдан Бондаренко: Так, але в цій частині Конституція змінювалася не тільки в зв’язку з тим, що пов’язано з Януковичем. Ми пам’ятаємо рішення Конституційного Суду, абсолютно жахливе, але можемо згадати, що в цій частині Конституція змінювалася, крім цього разу, ще двічі – в 2004 і в 2014 році. Всі ці три зміни відбулися в неконституційний спосіб.

Лариса Денисенко: Що саме відбувалося?

Богдан Бондаренко: Після прийняття Конституції 1996 року в Україні, на той момент це було логічно, в нас була впроваджена президентсько-парламентська форма правління, яка передбачала наявність сильнішого президента за парламент. У 2004 році зміни відбулися в іншу сторону, була змінена форма правління, за якою в нас начебто з’явилася парламентсько-президентська республіка.

В 2010, коли нам знову потрібно було змінити політичний вектор, у нас було застосоване рішення Конституційного Суду, яким Суд просто перевищив своїх повноваження і зробив те, на що він не має права – повернув до дії Конституцію 1996 року. Конституційний Суд правильно відмітив, що в 2004 році парламент порушив процедуру прийняття, і в 2014 році після Революції Гідності відбулося так само – питання, пов’язані з тим, яким чином відбулися конституційні зміни.

Це називається політико-правовий спосіб. Насправді, це логічно, тому що після революції деякі питання не зовсім можуть бути оцінені з юридичної точки зору. Але якщо ми дивимось через призму чотирьох років, проблема того, яка в нас на сьогоднішній день Конституція, мала би бути вирішена.

І в 2014 році парламент, приймаючи рішення про повернення до редакції 2004, приймає рішення, що пізніше буде проведена комплексна конституційна реформа, що ця проблема буде вирішена. Якщо парламент проведе в частині президента, парламенту, уряду зміни, це легітимізує той текст Конституції, який у нас сьогодні.

Я вже сказав, що в нас НАЧЕБТО на сьогоднішній день парламентсько-президентська республіка. Я можу пояснити, чому. Важлива річ, яка змінилася і є основною в порівнянні з 1996 роком, – це те, що уряд, прем’єр-міністр перестав мати подвійну відповідальність перед президентом і парламентом. Сьогодні він має відповідальність виключно перед парламентом. Це основне питання, коли ми говоримо про визначення, що в нас головне – парламент чи президент. При цьому, завжди залишаються такі можливості президента (мова не йде про конкретного президента, йдеться про інститут президентства за останні 20 років в Україні), коли президент, використовуючи «сірі зони», які є в Конституції на сьогоднішній день, може переходити за рамки своїх повноважень, за рамки 106 статті Конституції, в якій написано вичерпний перелік його повноважень; він може «залазити» в інші сфери – особливо в сфери, які належать до компетенцій парламенту.

Лариса Денисенко: Наведіть декілька прикладів.

Богдан Бондаренко: Ми знаємо, що в нас є уряд, який призначається парламентом. При цьому, президент має можливість номінувати двох міністрів. Ми говоримо про міністра оборони та міністра закордонних справ. Це логічно, тому що ці дві сфери належать до компетенцій президента. Але все одно відбувається ситуація, в якій він потрапляє у внутрішню політику. Наприклад, коли ми говоримо про оборону, ми не можемо чітко визначити – де питання оборони, а де питання внутрішньої політики. Таким чином у президента є можливість заходження в питання внутрішньої політики.

У нас існує РНБО, що уповноважена діяти лише в сфері національної безпеки. Закон Про основи національної безпеки визначає національну безпеку дуже широко.  Якщо ми широко виписуємо предмет діяльності РНБО, це означає, що РНБО може позасідати щодо певного питання, прийняти рішення, а далі воно вводиться в дію указом президента. Таким чином питання внутрішньої політики знову оминають уряд.

Якщо запитати в середньостатистичного громадянина, хто в нас очолює виконавчу владу, з високою вірогідністю левова частка відповідей буде: президент. Але президент в Україні не належить до жодної з гілок влади і виконавчу владу очолює прем’єр-міністр.

Всі на сьогоднішній день наші проблеми, пов’язані з Конституцією, пов’язані з низькою конституційною культурою як громадян, так і владних еліт.  А друге – Конституційний суд, який до сьогодні був слабким. Запобіжником всієї цієї нелегітимної, незрозумілої діяльності з Конституцією має бути Конституційний суд. І він до цього не виконував ті свої повноваження, які мав. Зараз, сподіваємось, ситуація змінилася з обранням нового голови з новими повноваженнями – можливо, справи будуть кращі.

Вчора відбувалася дуже цікава подія – в Києві проходив міжнародний круглий стіл і обговорювався звіт, який українські експерти разом із міжнародними писали півтора року, захід відбувався також і за підтримки Венеціанської комісії. Експерти, які працювали над звітом (і я був залучений до цієї роботи) виділяли деякі основні виклики. Україна в багатьох випадках не є якоюсь особливою країною, деякі наші проблеми існують тому, що ми знаходимось у цьому регіоні і в цьому часовому проміжку.

В нас є певний спадок. Мова йде про високий патерналізм, про те, що в нас є слабка конституційна культура і слабкий, на той момент, Конституційний суд. Є навіть стала політологічна концепція, яка за 20 років аналізу України вказує, що в нас інститут президенства тяжіє до автократичних тенденцій.

Слухайте повну версію розмови в доданому звуковому файлі.