Резолюція ПАРЄ щодо роботи демократичних інституцій в Україні: юридичний вимір

Парламентська Асамблея Ради Європи вітає прогрес України на шляху реформ, проте нарікає на брак прогресу в антикорупційній боротьбі, — зазначає Ольга Буткевич.

Лариса Денисенко: Дмитро Кулеба вже прокоментував деякі важливі тези резолюції. Якщо брати до уваги юридичні наслідки резолюції, про що потрібно говорити передусім?

Ольга Буткевич: Ця резолюція не є такою революційною, як попередні, що приймалися і в ПАРЄ, і резолюції в Раді Безпеки ООН, в Генеральній асамблеї. Попередні резолюції були більш революційними, бо впроваджували термінологію: «агресія РФ», «окупація територій», що тягне за собою відповідні міжнародно-правові наслідки. Втім ця резолюція отримала найбільше суперечливих характеристик після прийняття: від «зради» до «перемоги».

Ірина Славінська: Які тези викликали таке сприйняття?

Ольга Буткевич: Ця резолюція започатковує новий підхід чи певну зміну вектору у стосунках Україна-Рада Європи. Основа ідея резолюції, що в ній чітко відділено два моменти. Є агресія РФ, окупація територій України, Рада Європи стоїть на тому, що це грубе порушення міжнародного права, надаватиме всебічну підтримку Україні. Але питання агресії і окупації відділені від тих міжнародно-правових зобов’язань України, яких вона повинна дотримуватися, які не є під впливом агресії та окупації.  

Я вбачаю тут позитив в тому, що наголошено на повній підтримці України стосовно збройного конфлікту. Другий позитив у тому, що Рада Європи буде примушувати Україну дотримуватись своїх зобов’язань.

Резолюція містить близько 8-9 пунктів критики України. Це небагато і врівноважується з тими 8-9 позитивами, які зазначені в резолюції.

Ірина Славінська: За що критикують Україну?

Ольга Буткевич: Головне — пункт 10 резолюції, який містить найбільш жорстке формулювання. Він прямо говорить про повсюдну корупцію в Україні, яка є найбільш проблемним питанням взаємовідносин між Україною і Радою Європу. Від себе додам, що і буде залишатися найбільш проблемним питанням.

В резолюції розглядаються певні позитивні кроки, яких досягла Україна в антикорупційній боротьбі. Говориться і про створення відповідних агенцій, відповідної прокуратури, електронне декларування. Але навіть стосовно цих інституцій сказано, що не забезпечена їхня незалежність, прозорість діяльності, повна свобода від будь-якого впливу корупційних структур.

Фіксується, що корупція — суспільне явище, яке проросло в Україні. Як позитив вважаються ті законодавчі зміни, які були введені в плані антикорупційної боротьби, як негатив — неможливість фактичної реалізації.

Резолюція започатковує певну зміну вектору у стосунках Україна-Рада Європи

Рада Європи також закликає до дотримання прав опозиції, зміни виборчого законодавства в напрямку пропорційної системи. Я б сказала, що це загальні формулювання і не є особливо проблемним блоком стосунків між Україною та Радою Європи. Також є вимога дотримання прав журналістів, ЗМІ — традиційна вимога, яка завжди буде повторюватися і триматиме Україну в певному напруженні.

В резолюції зазначено, що Україна має провести розслідування подій на Майдані і в Одесі 2 травня 2014 року у відповідності до рекомендацій Міжнародної дорадчої групи, створеної Радою Європи. Це питання є важливим не тільки в контексті відносин Україна-Рада Європи, а в більш широкому контексті.

Під час Революції Гідності була створена Міжнародна дорадча група, Рада Європи завжди тримала на контролі питання злочинів, які скоювалися проти учасників Революції Гідності. Ця дорадча група провела моніторинг того, як протягом 2014-2015 року в Україні здійснювалося розслідування цих злочинів. Було дві доповіді (по Майдану і Одесі), обидві були негативними стосовно України, розслідувань (не проводилися на належному рівні).

Чому це важливо? Україна подала заяву до Міжнародного кримінального суду про допомогу в розслідуванні злочинів проти Майдану. В 2015 році МКС відповів, що не вбачає там злочинів проти людяності. За інформацією, яку надала Україна, не було масовості і великого поширення цих злочинів. Для МКС питання масовості і поширення є дуже важливим. Тут питання в доказовій базі і матеріалах, які країна має подати до МКС.

За заявами прокуратури, зараз до МКС буде подано новий пакет даних про злочини, які відбувалися на Майдані. Важливо не відділяти ці питання: показати, що розстріл Небесної Сотні, зникнення і вбивства активістів по всій Україні, трагедія в Одесі — це ланки одного процесу, спрямованого проти людей. Україні важливо прислухатися та повернутися до цього розслідування.

Серед інших блоків можна назвати занепокоєння Ради Європи стосовно проектів закону України про мови. Тут я поки не бачу особливої критики, але в цьому ПАРЄ повторює вимогу до України діяти у відповідності зі своїми міжнародно-правовим зобов’язаннями. Україна є стороною щонайменше двох ключових документів. Я не бачу тут проблем, до цього пункту варто дослухатися та прийняти відповідне законодавство, спрямоване на захист прав національних меншин на свою мову. Тут нема підігрування Ради Європи стосовно прийняття якогось проросійського закону про мови.

Важливе питання — закон про люстрацію, Рада Європи ще раз повторює, що потрібно внести до нього зміни у відповідності до рекомендацій Венеціанської комісії. Також є рекомендація якомога швидше ратифікувати Стамбульську конвенцію про запобігання та боротьбу з насильством щодо жінок та домашнім насильством. Я б додала, що є близько десяти важливих конвенцій Ради Європи, не ратифікованих Україною (а деякі і не підписані).

Основна думка резолюції — Україна і надалі залишатиметься під моніторингом (і це добре), отримуватиме допомогу Ради Європи, українські громадські організації отримуватимуть підтримку. Але червоною ниткою крізь резолюцію проходить питання корупції.

За останні два  роки це перша резолюція, де Україна отримала конкретну критику, спрямовану на конкретні сфери. 

Варто зазначити, що з такою ж назвою (Про функціонування демократичних інституцій в Україні) була прийнята резолюція ПАРЄ про Україну в жовтні 2010 року. Порівнюючи з тією резолюцією, Україна законодавчо дотримала всіх основних вимог, які тоді ставилися (законодавча зміна стосовно судової системи, зняття загального нагляду з функцій прокуратури).

Але, якщо підняти ту резолюцію, там віталися кроки новообраного президента України Януковича, коли він та його команда заявили, що боротьба з корупцією буде їхнім пріоритетом. Рада Європи висловила сподівання, що це буде зроблено. Ми бачимо, що трапилося.

Але сьогодні, фіксуючи прогрес в законодавстві, Рада Європи бачить, що потрібно орієнтуватися на правозастосування. Мало написати і прийняти гарний закон, потрібно, щоб він виконувався. Щоб він виконувався, потрібно зняти корупцію з тих органів, які відповідальні за його виконання.

За останні два  роки це перша резолюція, де Україна отримала конкретну критику, спрямовану на конкретні сфери. Це зумовлено тим, що ця резолюція планова. Але за останні два роки в попередніх документах до України були досить загальні і лояльні вимоги. Зараз ситуація з корупцією припиняє задовольняти Раду Європи, це питання далі буде розвиватися.

Лариса Денисенко: Можливо, європейському чиновництву та парламентарям набридло вважати збройний конфлікт як те, що пояснює все?

Ольга Буткевич: Стосовно збройного конфлікту з правової точки зору нема проблем. Всі розуміють, що є питання, де Україна не може дотримати своїх зобов’язань. Україна зробила дерогацію —відмовилася тимчасово від виконання деяких своїх зобов’язань за Європейською конвенцією з прав людини на окупованих територіях, нотифікувавши генерального секретаря Ради Європи Україна виконала всі процедурні вимоги. Це було сприйнято нормально.

Але те, що стосується питань, які не під впливом збройного конфлікту, окупації і анексії, буде посилено розглядатися Радою Європи хоча б з тією метою, щоб показати, що не можна списувати на збройний конфлікт недотримання тих своїх зобов’язань, які повинні реалізовуватися.