Ігор Когут: «Ми можемо сподіватися на більш ефективну владу»

Ірина Соломко: Вітаю всіх, ви слухає «Територію» — програму про права та владу місцевих громад. При мікрофоні авторка програми та ведуча програми Ірина Соломко. І сьогодні у нас в гостях Ігор Когут, голова ради Лабораторії законодавчих ініціатив. Рік тому ми з вами обговорювали проект Конституції, яку тоді пропонував Президент. Пройшов рік і зараз ми маємо новий документ. Порівняйте їх.

Ігор Когут: Так, рік тому ми говорили з вами про незрозумілі джерела походження документу, який Президент вніс на виконання своїх передвиборчих обіцянок. Під час свого першого урочистого виступу у Верховній Раді він пообіцяв, що будуть внесені зміни до Конституції. Тоді ми довго сперечалися з приводу самого законопроекту. Більше того, минулого року ми в Українській школі політичної студії мали чудову можливість провести в регіонах низку обговорень. І в шести містах України було проведено обговорення двох бачень цієї реформи: президентське і незалежної групи.

Можу зазначити, що після жвавих дебатів було почуто дуже багато цікавих зауважень, але головним моментом було голосування. Жоден з проектів не набирав підтримки громадян. Чому? Бо перед тим людей потрібно ввести в контекст і пояснити: що є що. Ми їм поставили на стіл голі сценарії. А в результаті люди не знайшли в собі достатнього розуміння, щоб підтримати один з проектів. Тому потрібно роз’яснювати та вести суспільний діалог. Чи цьогорічний варіант кращий чи гірший? Думаю, він до певної міри кращий вже тим, що сценарій, який ми обговорювали, знайшов більше своє відображення.

Ірина Соломко: Тобто помилка, про яку ми говорили рік тому, що той текст з’явився нізвідки, була врахована?

Ігор Когут: Звичайно. Абсолютно по-іншому пішов процес. Єдине, що для такої роботи не вистачає часу. Адже ми повинні встигнути внести цей проект у Верховну Раду — це справа Президента — щоб на цій сесії провести певні заходи. Потрібно направити цей проект до Конституційного суду, проголосувати, і пізніше, восени повинні проголосувати конституційною більшістю. Але якщо КС скаже, що тут є сумніви щодо дотримання Конституції, то Верховна Рада повинна внести корективи, і знову відправити до суду.

Говорячи про те, звідки взявся проект, я скажу, що до середини травня активно працювала робоча група. В складі цієї робочої групи була створена експертна підгрупа. Вони готували основні зміни. Там було дуже багато речей, які перекочували з проекту громадської експертної комісії. Пізніше була пауза, я так розумію відбувалися консультації на різних рівнях. І в кінці червня відбулася дуже активна робота комісії. Були залучена і Венеціанська комісія, яка дуже швидко відреагувала і дала схвальні відгуки. Вона допомогла нам деякі сумнівні норми допрацювати.

Ірина Соломко: Венеціанська комісія підтримала ваші застереження?

Ігор Когут: Вона своєю авторитетною позицією сказала, що так буде краще. Комісія також відмітила, що не можна зовсім уникати проблем Донбасу. Це є певна політична складова Мінських угод. Ми знайшли нейтральний формат, коли запропонували у перехідних положеннях Конституції звернути увагу на те, що особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих адміністративно-територіальних одиницях Донецької, Луганської областей визначається Законом «Про особливості порядку здійснення місцевого самоврядування». У нас цей закон був ухвалений. Таким чином ми відреагували на Мінські угоди, на певний тиск з різних сторін.

Ірина Соломко: Могли б ви докладніше про ці слизькі моменти розказати?

Ігор Когут: Спочатку я розкажу про основні надбання. Перше, в цьому проекті є визначення «повсюдності місцевого самоврядування». Це елементи Європейської хартії місцевого самоврядування. Філософія цих змін полягає в розподілі території України на громади. Це вже не тільки кружечки — це ширша територія. Адже місцеве самоврядування говорить про те, що це не тільки територія міста чи села — це і земля навколо них. Немає вже районної землі. Очевидно, будуть ще питання про землі, котрі у військовому підпорядкуванні. Основна психологічна зміна — це мозаїка громад. Вони вже можуть, виходячи з потреб, об’єднуватися в райони. Район, як фактор доїзду, чим лякає багатьох людей, мало би відпасти просто із вжитку.

Ірина Соломко: Наразі у нас більше 11 тисяч громад, і ми говорили про те, що ця цифра зменшиться в 10 разів. Якщо говорити про району, вже відомі якісь підрахунки?

Ігор Когут: Там різні цифри від 110 до 140 районів. Добровільне об’єднання громад має бути добровільним, але раціональним. Вони не повинні об’єднуватися просто за географічним фактором. Вони повинні об’єднуватися за тим, що є певні точки економічного розвитку, є перспектива створення робочих місць, чи є перспектива нових підприємств. Тим більше, що ці об’єднання громад отримуватимуть більшу частку бюджетних надходжень. Цей проект Конституції має ще одну новинку — основними джерелами фінансової, економічної діяльності є земля, надра, комунальна власність, місцеві податки.

З’являється відчуття, що громада мала би володіти цим ресурсом. Принаймні знання того, що цей ресурс є, що він коштує, і ці гроші сьогодні вже не йдуть через Київ, область, а безпосередньо акумулюються на рівні громади. Не від кого не потрібно чекати ініціативи. Люди повинні бути більш ініціативні і контролювати видатки і всі бюджетні можливості. Настрої в різних регіонах різний, але цей волонтерський рух самореалізації громадян, контролю там можна сподіватися на більш ефективну владу, котру так само обиратимуть у ради громад. З боку держави запроваджено наглядову координуючу функцію спеціально нового інституту — префекту. Його функція — наглядова.

Ірина Соломко: Це по суті представник Президента?

Ігор Когут: Не зовсім. Тепер прокуратура не матиме функції загального нагляду, а префект мав би здійснювати нагляд за дотриманням Конституції і законодавства в актах місцевих органів самоврядування. Чому він є представником Президента? Бо призначається Президентом і звільняється ним. Але виключно за поданням Кабінету міністрів України. І чому цей дуалізм зберігається по всіх цих змінах? Властиво, що Венеціанська комісія нам допомогла наполягти, що і звільняє за поданням Кабінету Міністрів. Цього спочатку не було. У префекта є така двоїста функція, з одного боку нагляд від імені центральної влади, дотримання Конституції. Будь-який акт він може призупинити і надіслати до суду для того, щоб перевірити чи він відповідає законодавству. А з іншого боку він має координувати діяльність центрального органу центральної влади. І тут він є ще представником уряду.

Ірина Соломко: Це ми саме говоримо про податкову?

Ігор Когут: Так, все, що йде у сфері відповідальності уряду, його регіональний підрозділ, котрі на цій території мають бути присутні. Це є певний баланс. Децентралізації ніколи не буває однобічно. Даючи більше повноважень владних, автономних, фінансових держава в унітарній країні дбає про те, щоб відбувся нагляд. А контроль має здійснювати громадськість, а префект наглядає і координує.

Ірина Соломко: На якому рівні він з’являється?

Ігор Когут: На районному. На розвиток цих норм очевидно мають ухвалюватися нові закони про місцеве самоврядування, про державні органи влади. Була ще одна суперечна з приводу актів, хто може відміняти акти цього самого префекту. Із запровадженням інституту префекта, із запровадженням виборних органів, кожна рада повинна мати свій виконавчий комітет, котрий буде забезпечувати виконання рішень. Але сьогодні вже побоювання в деяких політиків, які кажуть: «А чи не виникне таким чином ще одна лінія тертя між префектами, виконкомами?» Від політиків вже лунає пропозиція, щоб знову створити посаду голів рад з головами виконкомів. За логікою демократії, напевне, ні.

Третій момент – це право Президента зупиняти повноваження. Тут ми вийшли на більш чітке врегулювання цього питання. В першу чергу Президент може зупиняти акти і повноваження у випадках, коли вони виходять за межі повноважень у сфері державного суверенітету, територіальної цілісності і національної безпеки. Ми, як демократи навчені досвідом останнього року, розуміємо, що тут потрібна швидка реакція. Представники Венеціанської комісії порадили, щоб Президент, зупиняючи повноваження, відразу звертався до Конституційного суду, і тільки після висновку суду він може остаточно припинити повноваження або навпаки повернути їх. З цього моменту Президент призначає спеціальну тимчасового державного повноваженого, котрий відповідає за діяльність виконкомів.

З виборами була цікава суперечка, бо в цьому проекті написано про чотирьохрічний термін повноважень місцевих органів, але були пропозиції зробити три роки. Я був прихильником застосування цієї коротшої каденції для того, щоб відбувалася швидша ротація. Отже, вибори мають відбуватися в четверту неділю жовтня четвертого року повноважень. А у випадку, коли рада розпущена достроково, то вона у 180-денний термін з моменту розпуску проводяться вибори, але термін їх повноважень буде до терміну всеукраїнських виборів. Тут ми хотіли уникнути політичного впливу Верховної Ради, бо вона дуже часто не призначає вибори.

Ірина Соломко: А як цього уникнути, якщо це все-одно має бути рішення Верховної Ради?

Ігор Когут: Якщо в Конституції написано, що це остання неділя жовтня, то ЦВК просто може оголосити вибори.

Ірина Соломко: А якщо дострокові вибори?

Ігор Когут: Вибори ради громад будуть дообиратись чи на той термін, котрий до жовтня. У змінах все ще є 85 стаття, де призначення чергових та позачергових виборів, голів громад, депутатів належить Верховній Раді. Але ми б хотіли, щоб це була норма прямої дії, коли Верховна Рада не може просто не призначити. Нам дуже важливо змінити цю філософію, поведінку, психологію, ідею. Ми повинні домовлятися із сусідніми громадами для того, щоб створити район. Нам потрібно десь мати спільну політику щодо вивезення сміття. І тут, в цьому проекті Конституції вперше запроваджено принцип супсидіарності — кожен має стільки повноважень, скільки може потягти. Очевидно не кожна громада може потягти університет.

Ірина Соломко: Дякую. Я нагадую слухачам, що це була «Територія». У нас в гостях був Ігор Когут, голова ради Лабораторії законодавчих ініціатив. Програма створена за підтримки швейцарського бюро «Підтримка децентралізації в Україні ДЕСПРО». Проект не обов’язково розділяє думки, які були озвучені у студії.