Ігор Коліушко: «В цьому році даються досить серйозні стимули для об’єднання сіл»

Ігор Коліушко, голова правління Центру політико-правових реформ переконаний: Україна не може розвиватися, залишаючись надмірно централізованою країною.

Вітаю всіх, ви слухаєте «Територію», програму про права і владу місцевих громад. При мікрофоні авторка та ведуча Ірина Соломко, у нас в студії Ігор Коліушко, голова правління центру політико-правових реформ.

Ірина Соломко: Як ви оцінюєте компетенцію місцевого самоврядування в нових умовах реформування?

Ігор Коліушко: Це, власне, залежить від того, що розуміти під новими умовами. Якщо виходити з того, що ще в квітні минулого року рішенням Кабінету міністрів була ухвалена Концепція реформи місцевого самоврядування, то це один орієнтир. З іншого боку ми бачимо, що Кабінет міністрів зовсім не спішить впроваджувати цю реформу. Важко мені пояснити, чому до сих пір зроблено так мало. Проте в останні тижні відбулося якесь пожвавлення трошки на цьому напрямку.

Голова Верховної Ради Володимир Гройсман вже кілька разів збирав експертну раду з представників як місцевого самоврядування, так і експертного середовища і представників депутатських фракцій. Власне, на цих засіданнях збиралися кілька разів, щоб обговорити, що ж ми робимо з реформою. В мене складається враження, що все таки в більшості депутатів Верховної Ради і особисто у голови Верховної Ради є тверде переконання, що реформу місцевого самоврядування треба робити. І тому можна зараз говорити про повноваження, які передбачалися цією концепцією.

Ірина Соломко: Ця концепція вона за цей рік була якось змінена?

Ігор Коліушко: Ні, концепція не мінялась. Вона як була затверджена, то так вона і є. Це різні політики по-різному говорять, кожен говорить, що він думає про самоврядування. І це власне дивне, коли уряд Яценюка затвердив концепцію. А той же ж прем’єр-міністр потім говорить трошки інші речі. Воно якось звучить незрозуміло. І власне те, що я хотів закінчити в такому позиційному вступі. Для мене таким критерієм чи влада має політичну волю на ці реформи, чи не має буде внесення законопроекту про зміни в Конституцію.

Якщо президент чи 150 народних депутатів, як того вимагає 13 розділ Конституції, нарешті, внесуть проект закону про внесення змін в Конституцію, тоді можна буде вже говорити – є політична воля чи немає. Чи той законопроект відповідає логіці і концепції чи не відповідає. Чи знову щось спотворять. От така на сьогодні ситуація.

Ірина Соломко: Але ж ми пам’ятаємо влітку Президент вже презентував свою версію того, якими мають бути зміни до Конституції. Експерти досить так негативно коментували ці ініціативи в контексті місцевого самоврядування.

Ігор Коліушко: Власне, я тому так і говорю обережно, тому що це також приклад того, що, незважаючи на затвердження концепції, змін до якої ніхто не вносив до цих пір, через три місяця після затвердження Концепції Президент України Петро Порошенко вніс проект закону про внесення змін в Конституцію – це було в кінці червня минулого року. Цей законопроект був складний, бо норми, які стосувалися місцевого самоврядування, якраз більшістю експертів підтримувалися. Проблема в тому, що до них було дописано дуже багато інших норм, які викликали критику.

Замість місцевих органів виконавчої влади, там появлялися представники Президента, при цьому конституційні повноваження Президента чи Кабінету міністрів не змінювалися. Незрозуміло, що ті органи мали робити для Президента, який не має ніяких конституційних повноважень на території. А Кабінет міністрів, який має конституційні повноваження, втрачав будь який інструментарій виконання. І ще цілий ряд таких нюансів кадрові повноваження Адміністрації Президента були досить суперечливі.

Я думаю, що на сьогодні так виглядає, що всі політики декларують щодо того проекту куди варто повертатися, що і в Президента, і в інших політичних лідерів є бачення цієї ситуації. Знову ж таки можу констатувати негативні моменти: у нас немає постійної Конституційної комісії, яка б працювала, члени якої б могли коментувати, які питання вони обговорюють. Такого діалогу влада з народом не веде.

Ірина Соломко: Тобто зараз його немає? Як раз я пам’ятаю, що в червні закидали Президенту, що ці зміни, вони нібито чорт із табакерки, ніхто їх не бачив, ніхто з ними не працював. Експертне середовище було просто шоковано.

Ігор Коліушко: Більше того, я навіть добавлю, ніхто з представників Президента не взяв відповідальності публічно за підготовку такого проекту. Ніхто не пояснив, не відповів на ті питання, які задавали експерти, науковці, політики. Чому там записано так, а не інакше? Ніхто на всі ці питання не відповів. Ясно що так конституційна реформа не проводиться.

Ірина Соломко: Мається на увазі зараз?

Ігор Коліушко: Я кажу, що сьогодні, або не має відкритості, або просто нічого не робиться. В той же час наприклад, ми з березня минулого року, як тільки питання конституційної реформи стало вже в практичну площину, велика група науковців і громадських активістів об’єдналася, і ми працюємо регулярно.
Ми останні місяці цього року почали кожного тижня зустрічатись по 4 години раз в тиждень присвячувати дискусіям по нормам Конституції. Мало розуміти ідею конституційної реформи, мало розуміти якісь такі загальні напрямки. Дуже складним буває знайти формулювання, яке буде і лаконічним, і однозначним, яке не допускатиме суперечностей. От ми зараз цим займаємося. Але знову ж таки у нас раз за разом виникає сумнів, а чи взагалі держава скористається цими нашими напрацюваннями , чи це взагалі нікому не потрібно?

Ірина Соломко: В рамках парламенту чи якась робота ведеться? Ви сказали, що окрім Президента це може бути ще ініціатива і депутатів.

Ігор Коліушко: Ну ми вже чули кілька разів за останні тижні у виступах Президента звучала така теза. По-перше, що він скоро створить конституційну комісію. По-друге звучала теза про те, що він пропонує очолити процес підготовки змін до конституції і власне комісію голові Верховної Ради Володимиру Гройсману.
На парламентських експертних засіданнях Володимир Гройсман чітко заявив, що він готовий брати відповідальність і хоче це робити. Здавалось б, всі передумови є. Але чому вже йде, здається, третій тиждень, коли оці заяви раз за разом звучать, а рішення немає? Мені це важко пояснити.
Ірина Соломко: А у вашому розумінні, коли всі ці зміни мають бути ухвалені, щоб ми розуміли, що запрацювала система і пішов процес?
Ігор Коліушко: Для того, щоб внести зміни у Конституцію потрібні дві сесії Верховної Ради. Наша пропозиція з самого початку після виборів парламентських в кінці минулого року була в тому, що треба терміново зібрати конституційну комісію і внести законопроект ще на першій сесії Верховної Ради, тобто до кінця січня. Але цього не зробили.
Тепер ми маємо другу сесію. Відповідно, якщо на цій сесії буде внесений законопроект про зміни в Конституцію, то він має шанс бути ухваленим як найшвидше у вересні. А в кінці жовтня у нас вже місцеві вибори.
Володимир Гройсман чітко заявив, що його обіцянка країні полягає в тому, що на вибори ми підемо в нових законодавчих реаліях функціонування місцевого самоврядування. Тобто відбудеться і фінансова децентралізація, і адміністративна децентралізація, передача повноважень. Як це зробити, коли до цих пір зволікають із внесенням змін у Конституцію?
Ірина Соломко: Ми спілкувалися з експертами записуючи наші програми, обговорювали зокрема адміністративно-територіальну реформу. Ми розуміємо, що тут пан Гройсман в строках не співпадає до 25 жовтня цього року провести добровільне об’єднання місцевих громад — нереально.
Ігор Коліушко: Закон про об’єднання громад тільки готувався до прийняття, починаючи ще з весни минулого року, був ухвалений остаточно тільки недавно. Це створює певні проблеми. Якби була політична воля, можна було і за півроку, за рік реалізувати цей закон.
Проблема в тому, що, як завжди в нас буває, з’являються політики, я не буду називати прізвищ, але то і парламентські сили в тому числі, які, в мене складається враження, вирішили будувати стратегію своєї виборчої кампанії, де вони будуть називати себе захисниками села.
І от вони сьогодні вже починають вести боротьбу за те, що не треба ніякої реформи, дайте селу гроші, дайте селу землю і ніяких реформ не треба, не лякайте селян. Якщо селяни матимуть гроші і землю, у них все буде добре. Але всі ж прекрасно розуміють, що якщо в селі немає ніякої інфраструктури, немає ніякої бюджетної сфери, то скільки грошей не давати на утримання апарату сільської ради і сільського голови нічого від того не зміниться для селян.
Тому що вони не спроможні надавати жодних послуг селянам. Селяни все одно сьогодні їздять за послугами в райцентр. І для того, щоб опустити рівень надання реальних послуг селянам, наблизити до селян – треба провести адміністративно територіальну реформу.
Ірина Соломко: Що на вашу думку переважить: закон і необхідність реформи чи ці політичні загравання?
Ігор Коліушко: Такий роздрай в думках і оцінках ускладнює реформу. Досвід багатьох європейських країн, які доводили такі реформи (а майже всі країни Європи за останні 20-30 років пройшли через це), показує: всі укрупнювали і базовий рівень самоврядування і регіональні рівні.
І досвід їх показує, що по-перше, ніде практично реформа не відбулася виключно добровільно. Це дуже добре, бо дається час, даються стимули. До речі, в цьому році стимули фінансові досить серйозні для об’єднання сіл. Сільські громади, які об’єднуються, мають зовсім інший режим фінансування, ніж вони мають сьогодні.
Тим не менше, майже не має прикладів, де б реформа ця відбулася виключно добровільно. Все одно, в якийсь момент наступає час, коли держава каже: «Все, вистачить, хто хотів об’єднався, як йому було зручно. Решту ми мусимо привести до необхідного рівня. Бо держава не повинна витрачати гроші на утримання тих органів місцевого самоврядування, які не надають реальних послуг громадянам».
Треба розуміти, що питання адміністративно-територіальної реформи це не просто така забаганка. Це безпосередньо випливає з того, що суспільство не має достатньо грошей для того, щоб оплачувати працю тих, хто насправді не приносить ніякої користі суспільству.
Це так само, як не можна збудувати школу, в якій в класі буде вчитися один учень, і всі вчителі будуть ходити і вчити одного учня. Не можна утримувати лікарню, в яку буде раз в місяць приходити один пацієнт, а весь набір лікарів, все обладнання буде закуплене і буде стояти, і чекати, коли прийде той один пацієнт. Так само державні службовці і службовці місцевого самоврядування для того, щоб на відповідній посаді сидів фахівець, який здобув відповідну освіту і цей фахівець отримував відповідну зарплату, треба щоб він мав навантаження, треба, щоб до нього приходили люди за тими послугами, які він має надавати.
А для того його компетенція повинна поширюватися саме на цю територію на певну кількість чоловік . Дуже проста логіка побудови місцевого самоврядування. Наприклад, Франція кілька разів пробувала провести досить радикальну реформу укрупнення місцевого самоврядування, їм це не вдалося, після чого вони просто сказали: не хочете об’єднуватися, ми зменшимо кількість місцевих бюджетів. І тепер в них залишається 30 з чимось тисяч суб’єктів місцевого самоврядування, але тільки 1800 із них має бюджет. Решта прив’язана до тих, хто має бюджет.
Ірина Соломко: Знаючи весь цей досвід, чому Україна пішла добровільним шляхом спочатку? Закон передбачає п’ять років, це дуже багато.
Ігор Коліушко: Цей законопроект писався давно. Тоді було добре з точки зору проведення реформи дати п’ять років. Щоб всі нормально вжилися в нові правила, зрозуміли, навчилися ними користуватися.

Але закон багато років не приймався, затягувався. Потім в останній момент міняти ці речі було складно. Бо були в парламенті сили, які казали, що не треба. По-перше взагалі проти цього закону багато виступало, тому так залишилось.
Моя надія полягає в тому, що, по-перше має бути закон про внесення змін в Конституцію. Коли ми всі і експерти, і громадяни побачимо його, можна буде майже впевнено говорити і прогнозувати, що нас чекає.

Далі наступний крок – пакет законів, щодо місцевого самоврядування в нових умовах. Якщо ми прийняли комплексний весь пакет і закон про місцеве самоврядування, і закон про адмінтерустрій, і закон про місцеві вибори, про місцевий референдум, закон про внесення змін в бюджетний кодекс, і ще багато різних законів, які врегульовують всі аспекти місцевого самоврядування, весь той обсяг повноважень, який має бути децентралізований, тоді б було можна вже впевнено говорити і пояснювати громадянам.

Ірина Соломко: І напевно дуже важливо, щоб вони не просто знали, а й розуміли, що це за комплекс.

Ігор Коліушко: Так, комплексний підхід. Тому що, якщо щось десь загубиться повноваження передадуть , то в нас будуть проблеми.

Ірина Соломко: Але все ж таки, як ви вважаєте, чи будемо ми чекати п’ять років? Наскільки цей термін нас апріорі обмежив?

Ігор Коліушко: Я залишаюся оптимістом, сподіваюся, що цей процес буде значно швидше, бо в ньому є величезна об’єктивна необхідність. Україна не може розвиватися, залишаючись надмірно централізованою країною. Все це впирається в цілу купу проблем.
По-перше, ми не можемо подолати корупцію. Бо коли корупцією керують з Кабінету міністрів, а громадяни не мають доступу та впливу безпосередньо на Кабінет міністрів. Ми не можемо створити органи для ефективного впровадження дуже багатьох реформ, тому що знову ж таки, вони замість того, щоб робити реформи, придумують якісь механізми, якби там десь щось урвати.

Всілякі тендерні палати, які в багатьох країнах служать для того, щоб не було корупції і все було прозоро, у нас навпаки виливаються в механізм корупції. Тому тільки децентралізація створює умови для того, щоб громадяни отримали механізм реального впливу на той рівень влади, від якого вони утримують послуги.

Ірина Соломко: У експертів є певні застереження, бо передаються величезні повноваження на місця, а ми знаємо хто там у владі на місцях, особливо в певних регіонах. Вони не змінилися. Єдиний запобіжник — це громадянське суспільство і мобілізація громади, інакше система не запрацює.

Ігор Коліушко: Це основний важіль, я підтверджую. По-перше, з одного боку ми маємо бути реалістами і це абсолютно очевидно, що після проведення децентралізації в Україні все буде дуже неоднорідно. В нас будуть громади, в яких владу захоплять якісь корупціонери і відверті злочинці. І вони будуть пробувати використовувати свою владу для подальшого збагачення.

Але в нас точно будуть громади, в яких до влади прийдуть чесні люди і покажуть позитивний приклад. Тому що на відміну від централізованої системи, де є один уряд, тут ми маємо поліваріантність. І від впливу громадян це реально залежатиме.

Десь громадяни зможуть вплинути зразу, десь не зможуть. Але оті точки позитивного впливу прикладу появляться. Навіть якщо їх буде спочатку, в перший рік і не так багато, але там буде пару десятків, пару сотень на країну – це вже будуть точки позитивного прикладу. Дивлячись на них, всі інші громадяни отримають впевненість, що і вони зможуть так само зробити свої громади.

Цей процес почнеться, ми це не раз бачили. Варто було у Вінниці наприклад зробити прозорий офіс для надання адміністративних послуг, і всі інші міста, ще до прийняття закону почали переймати цей досвід і казати, що зроблять ще краще.

Нагадую нашим слухачам, що ви слухали «Територію», програму про права і владу місцевих громад. В гостях у нас був Ігор Коліушко голова правління центру політико-правових реформ. При мікрофоні працювала Ірина Соломко . Програма створена за сприяння швейцарсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні Despro». Проект не обов’язково поділяє точку зору авторів програми, а також її учасників, висловлену в ефірі.