Яка кількість районів має залишитися в Україні?

Що передбачають ці зміни, розповів директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак.

Ірина Соломко: Законопроект 7467 про внесення змін до закону Про добровільне об’єднання громад пропонує, щоб облрада не затверджувала перспективний план. Голови кількох облрад вже назвали це узурпацією владою з боку Кабміну. Чому ці зміни необхідні для продовження реформи?

Юрій Ганущак: Насамперед, законопроект №7467 має три ідеї. Перша – справді, тепер облрада не ухвалює рішення про затвердження перспективного плану або внесення змін до нього, а обласна державна адміністрація подає проект прямо до Кабінету Міністрів.

Друга позиція – створення самих об’єднаних територіальних громад повинно проходити так, щоб не вийти за рамки тих клітиночок, які визначені перспективним планом. Якщо в ОТГ за перспективним планом входить 10 населених пунктів, то може бути 8, всі 10, але за межі не повинні виходити. Щоб не створилася така ситуація, що в нас з’являється одна потужна ОТГ, а інша – зовсім слабенька. А принципи гармонійності вказують на те, що сильніший має брати шефство над слабшими.

Більшість міст обласного значення не хочуть об’єднуватися через те, що вони потужні, і нащо їм жебраки? Добре, а куди ми їх подінемо? Нам потрібен розвиток всієї території. І це одна із причин, чому ми хочемо усунути обласні ради від цього процесу, тому що деякі депутати обласних рад хочуть зробити собі такі вотчини, а далі – трава не рости. І якщо перший рік ще робилися перспективні плани близько до методики, то зараз – величезні білі плями. По факту того, як об’єдналися, затверджують перспективний план. А це неправильно, тому що далі має йти приєднання. Але закон каже, що приєднання має йти тільки при умові, що той, хто приєднується, входить у цю громаду відповідно до перспективного плану. А там біля пляма через те, що на самому початку обласна рада не затвердила.

За теорією, обласні ради взагалі не повинні брати участь у формуванні адміністративно-територіального устрою. Бо це є визначенням територій, де створюються осередки влади, тобто органів місцевого самоврядування, які приймають рішення, що захищаються всією потугою правоохоронних органів держави. Очевидно, що рішення про те, де може бути спроможний такий орган, повинне прийматися саме Кабінетом Міністрів. Але на самому початку був зроблений такий реверанс, бо було всім страшно. Тому певний період обласні ради брали на себе оцей емоційний натиск. А зараз вже пішли негативи. Тобто нам потрібно вже завершувати реформу адмінтерустрою, і тут місцеві князьки спохватилися, що на цьому можна поторгуватися. Бо виходить, якщо облрада не ухвалила, то Кабінет Міністрів не затвердить.

Ірина Соломко: Які області неблагополучні в цьому контексті? Я знаю, що були проблеми в цілому із затвердженням перспективних планів на Закарпатті і у Тернопільській області.

Юрій Ганущак: На Закарпатті глава держадміністрації сказав, що він взагалі не буде робити цю реформу.

Ірина Соломко: Але я чула, що це таке політичне рішення, щоб не дозволити місцевим князькам захопити владу.

Юрій Ганущак: Все це маячня, бо подає плани облдержадміністрація. І не все те, що ухвалює обласна рада, затверджується Кабінетом Міністром. Він затверджує тільки те, що відповідає методиці. Але облдержадміністрація не подає ці плани до Кабміну. Причому перспективний план Закарпатської області обговорювався десятки разів і з експертами, і з місцевим населенням. До речі, це дуже вдячна територія. Там великі села, і, як правило, ті громади, які мали б бути об’єднані за перспективним планом, є спроможні за означенням.

Є проблеми і в інших областях. Наприклад, в Київській взагалі дуже погано йде об’єднання, бо земля дорога. І знову ж таки облдержадміністрація не погоджує висновки, не подає на ЦВК. Вже низка подань було, а вони не затверджують і все. Я цього теж не розумію: якщо ми робимо реформу, то весь механізм держави має працювати на ці речі.

Включилися, звичайно, ще й політичні моменти. Тому йде гальмування об’єднання. Але це чисто політичні ігри, причому вони безглузді по суті. Бо зріз  настроїв – це як раз ці вибори, і цей зріз потрібен всім – і опозиції, і владі для того, щоб не було потім несподіванок. Тому що влада має коректувати свою позицію, а опозиція повинна розуміти, що колись вона стане владою.

Ірина Соломко: Повернімося до законопроекту №7467. Ви сказали, що там є три важливих новели. Ми поговорили тільки про першу, коли облрада виключається з процесу затвердження перспективних планів об’єднання громад.

Юрій Ганущак: Друге – об’єднання має проходити в межах, визначених перспективним планом. І третє – зобов’язання ЦВК оголошувати вибори протягом місяця після того, як до неї надійшло подання. Адже ЦВК чомусь вирішило, що воно двічі на рік це буде робити. А це ненормально, коли орган, який має виконувати закон, сам собі його і пише. 

Ірина Соломко: Прогнозувалося, що з середини 2018-го року добровільне об’єднання перейде в примусове, щоб пришвидшити цю реформу і створювати вже нову матрицю адміністративно-територіального устрою.

Юрій Ганущак: Ми перейшли через половину планованих ОТГ, вже їх є 700, а планується десь 1350. До речі, центри узгоджені між регіонами і Кабінетом Міністрів, тому ми приблизно знаємо, яка буде цифра. Якщо ми пройдемо ще через половину площі, тоді стане очевидно, що цей процес пора завершувати.

Ірина Соломко: А коли ми пройдемо половину площі, яку покривають ОТГ?

Юрій Ганущак: Нам потрібно ще визначити те, що міста обласного значення теж розглядаються як спроможні громади (законопроект № 6466).

Ірина Соломко: Без об’єднання?

Юрій Ганущак: Без об’єднання. Цей законопроект вже подавався на друге читання, але тоді, «дякуючи» групі від Кличка, його не проголосували. Проте я думаю, що він буде проголосований, і тоді ЦВК вже змушена буде відпустити понад 30 об’єднань навколо міст обласного значення.

Ірина Соломко: В чому правова колізія, на думку ЦВК?

Юрій Ганущак: ЦВК вважає, що це є зміна меж районів. Але зміна меж районів може бути в тому випадку, якщо вони визначені. Тобто межі міста не означають автоматично, що це межі району. Зовнішні межі району визначені, а місто обласного значення стоїть в середині. Ми не один раз задавали ЦВК питання: «Як ви бачите рішення, яке ви хочете провести через Верховну Раду? Змінити межі району в середині району? Ну це нонсенс». Просто місто обласного значення входить район, але має повноваження інакші, ніш інші. Вони то це розуміють, але один раз прийняли рішення і відходити від нього не хочуть.

Взагалі ситуація через деякий час стане нестерпною, тому що не може в країні бути дві системи – сільські, селищні та міські ради, які не об’єдналися, і ті, які вже об’єдналися. Плюс райони стають дуже слабкими, бо з них витягуються ОТГ, і вони у фінансовому стані стають абсолютно кволими, керівники районів зараз у певній прострації. Працівники райдержадміністрації теж знаходяться в дуже дивному становищі. Наприклад, начальник  фінансового управління, який оперував великими коштами, не знає, йому йти в ОТГ, чи лишатися в тому ж самому районі.

Саме через те ключовий законопроект №6636 має бути прийнятий у першій половині року. Він про порядок утворення, ліквідації і зміни меж районів. Тобто ми маємо зробити реформу субрегіонального рівня. І це дуже якісний крок. Об’єднання громад перейшло вже на конвеєр, тому що вже знають, як це робити, а от до об’єднання районів наш політикум лише дозріває. Очевидно, що це має статися, але тут знову почнуться політичні ігри.

Ірина Соломко: Здається, вони ще почалися у минулому році, коли з’явився законопроект. Адже, з одного боку, це дуже потрібна річ для тих громад, як об’єдналися і розуміють реформу, з іншого боку, йде величезний спротив з боку районів. Згідно з цим законопроектом, скільки районів має бути в Україні?

Юрій Ганущак: Сам законопроект лише вказує порядок процедури, як це робиться. Тут стоїть питання – формування спроможних органів державної виконавчої влади. Тобто це мають бути райони, де районна державна адміністрація має стати основою державного управління. Це координаційний центр всіх територіальних органів виконавчої влади.

Ірина Соломко: Коли об’єднувалися ОТГ, ви говорили, що в одній має бути певна кількість населення – не менше 10 тисяч. А як можна виміряти державну спроможність райдержадміністрацій? Якими критеріями?

Юрій Ганущак: Насамперед, це територія управління і мінімальна кількість населення. Ми виходимо з того, що кожний рівень адмінтерустрою повинен мати якесь повноваження, заради якого він практично і створений. Найкраще повноваження – це вторинна медична допомога. За досвідом інших країн, соціальний захист – чисто державна річ, яку найкраще робити на таких субрегіональних рівнях. В Європі по класифікації адмінтеродиниць середній рівень має бути від 150 до 800 тисяч мешканців у районі. Саме через те ми запускали методику формування госпітальних округів, де прописано що в окрузі має бути не менш, ніж 150 тисяч населення, і навколо міст середнього рівня – понад 40 тисяч населення.

Ірина Соломко: Все ж таки, яка має бути кількість районів?

Юрій Ганущак: Не більше ста. Берете велике місто, понад 40 тисяч, і зону, де менше як 150 тисяч, і саме там створюється цей орган, який координує податкову, поліцію, різні служби тощо.

Ірина Соломко: І там будуть нові функції та змісти?

Юрій Ганущак: Абсолютно нові. Фактично, це переворот в управлінні. В нас зараз система зроблена за принципом Сатрапа. А має бути система прокураторів, тобто система глибокого проникнення держави.

Ірина Соломко: Чи є якісь ще важливі законопроект, як мають бути проголосовані в цьому році в контексті децентралізації?

Юрій Ганущак: Має бути закінчена реформа просторового планування. І це законопроект №6403, який затверджує план територій громади. Землі повинні бути переданні в управління ОТГ в межах юрисдикції всієї громади.

Я також чекаю змін у бюджетному законодавстві. Це передання акцизів на рівень не сільських рад, а тільки ОТГ. Адже навіщо сільській раді йти на об’єднання, якщо в неї є заправка? І формула вирівнювання повинна зменшити диспропорції між найкращим і найменшим, а зараз вони колосальні.

Ірина Соломко: Враховуючи, що цей рік – передвиборчий, які перспективи ухвалення цих законопроектів?

Юрій Ганущак: Якщо вони не будуть проголосовані, то наступний шанс буде тільки у 2021-му році. Я сподіваюся, що вони все ж таки будуть проголосовані, тому що ми і так страшенно відстали, а політики повинні зрозуміти, що вони мають прив’язуватися до того адмінтерустрою, який вони зроблять, а не до того, який вони хочуть