Международная временная администрация в ОРДЛО: насколько это реально?

Недавно в Киеве состоялся круглый стол, который организовал международный центр перспективных исследований. Рассматривались случаи в истории, когда такой инструмент применялся в различных конфликтах по всему миру. 

«Временная международная администрация — это особый специальный инструмент управления внутренними конфликтами, который используется, чтобы компенсировать слабость институтов внутри государства», — говорит Николай Капитоненко.

 

Сергей Стуканов: Что это за инструмент?

Николай Капитоненко: Кода происходит конфликт, возникают зоны, где государственные функции не выполняются должным образом. Отсюда возникают проблемы в области безопасности, конфликт затягивается, происходят обострения.

Как правило, по мандату ООН создается специальный орган, который перебирает на себя функции государства на этой территории. Это, наверно, самый глубокий инструмент миротворчества. Если миротворческие миссии дополняют функции государства, то временная международная администрация подменяет собой государство на какой-то определенный период времени, пока государство не восстановит свои функции по обеспечению нормальной жизнедеятельности на территориях, охваченных конфликтом.

Сергей Стуканов: Они перебирают все функции: от полицейских до политических?

Николай Капитоненко: Не исключено. Зависит от того, в каком государстве происходит конфликт, насколько это государство слабое, насколько неспособно выполнять функции на определенной территории. Чем больше неспособно, тем больше функций будет принадлежать временной международной администрации.

Наталья Соколенко: А можете привести примеры, где достижению мира помогла такая схема?

Николай Капитоненко: За последнее десятилетие в рамках миротворческой деятельности ООН было много разных примеров использования этого инструмента по всему миру. Для нас, по-моему, самый показательные примеры, связанные с бывшей Югославией и с Восточным Тимором.

В случае с Индонезией это пример того, как контроль над территорией становится инструментом. Наш конфликт отличается от большинства внутренних конфликтов тем, что это инструмент для третьей стороны, в данном случае — для России, в решении своих проблем.

Касательно конфликта в Югославии было два случая, в которых временная международная администрация применялась по-разному. Один из них, когда создавалась мандатом ООН в связи с проблемой Косово. Второй, когда в Боснии и Герцеговине, распадающемся государстве, охваченном гражданской войной, временная администрация была введена в результате подписания мирного договора — Дейтонских соглашений. Это стало прецедентом использования такого инструмента на основании подписанного договора.

Сергей Стуканов: Когда Международный центр перспективных исследований подготовил записку по этому вопросу, то как пример приводил интеграцию Восточной Славонии (Хорватия). Две сербские окраины тогда вернули военным путем, Восточную Славонию через этот инструмент. Насколько похожи ситуации?

 

 

Николай Капитоненко: С формальной точки зрения, наш конфликт похож на целый ряд конфликтов на территории бывшей Югославии, в том числе, в Хорватии. Но с содержательной точки зрения, ситуация иная. Там мы имели дело с этническим конфликтом, частично с религиозным.

У нас идентичность искусственно создана: нет этнической группы, национальности «жители Донбасса». Поэтому использование этого инструмента в Хорватии, как способа примирения двух разных идентичностей в рамках одного государства, было оправдано.

Но у нас не столько существует конфликт внутри государства, где есть конфликт мнений, идентичностей или интересов, сколько присутствие третьей стороны, которая не хочет урегулирования конфликта. Международная администрация эффективна тогда, когда все хотят решить конфликт, но не знают, как.  У нас иная ситуация. Ответ на вопрос: «как?» более-менее ясен. Но у нас нет желания всех заинтересованных сторон прекратить конфликт.

Сергей Стуканов: Вы говорите, что нет донбасской идентичности, но исторически она может возникнуть. На ваш взгляд, сколько нужно десятилетий, чтобы симулякр превратился в сущность?

Николай Капитоненко: Вообще формирование идентичности занимает одно-два поколения. Люди должны пройти через полный образовательный процесс, впитать в себя мифы, представление об истории, язык, культуру. Но в современном мире ситуация такова, что многие процессы ускоряются, в том числе формирование идентичности. Более эффектно это можно делать через СМИ, с использованием всех достижений прогресса. Мы, например, говорим о том, что за последние три года из-за войны с Россией ускоренными темпами формируется украинская идентичность.

Я боюсь, в Донбассе может случиться что-то подобное. С другой стороны, факторы против этого в том, что ни Россия, ни «ДНР» и «ЛНР» не в состоянии предложить местным жителям понятную и приемлемую для них картинку, на который бы эта идентичности строилась. Думаю, это будет достаточно сложно сделать.

Наталья Соколенко: Как может работать международная временная администрация?

Николай Капитоненко: Как правило, мандат предоставляется решением Совета Безопасности ООН. Полномочия могут быть делегированы региональной организации. Это сотрудники международных организаций, которые выполняют государственные функции — достаточно рутинная, избавленная от лишних политических моментов работа. Боюсь, что это и не позволит эффективно реализовать идею в наших условиях, потому что наш конфликт крайне политизирован.

Сергей Стуканов: Такой вариант разрешения ситуации может быть выгоден, но Россия вряд ли на него пойдет?

Николай Капитоненко: Проблема в том, что за такой вариант нам придется что-то заплатить. Просто так Россия не пойдет на это, поскольку шаг в этом направлении будет означать уменьшение контроля Москвы над процессами, которые там происходят. А этот контроль ей нужен для достижения политических целей в отношении Украины в целом.

Москве нужны какие-то гарантии, что Украина останется в ее орбите влияния, не вступит в НАТО, сильно не сблизится с ЕС. И в качестве этих гарантий сегодня служит присутствие России на Донбассе.

Нам нужно понимать, если мы будем продвигать идею международной временной администрации, то на каких условиях мы будем об этом договариваться с Москвой.

Сергей Стуканов: Насколько эта идея обговаривается в кабинетах украинской власти или среди тех, кто влияет на власть?

Николай Капитоненко: Насколько я знаю, президент Украины придерживается последовательной позиции, направленной на реинтеграцию оккупированных территорий Донбасса в состав Украины. Скорее всего, он понимает, что путь к этому лежит через проведение там выборов. Но условие проведения этих выборов — предмет для торга. На похожих позициях стоит Министерство по вопросам временно оккупированных территорий и ВПЛ.

Есть альтернативный подход, что мы должны отсечь оккупированные территории, лишить Россию рычага давления на Украину и строить государство на тех территориях, которые у нас остаются. Но это значит: пожертвовать территориальной целостностью, которая в современном мире является одним из важнейших интересов государства. И прямая обязанность государства — защищать территориальную целостность. Поэтому последствия такого шага не вполне просчитываются.

Сергей Стуканов: На каком уровне, хотя бы теоретически, может быть решена проблема в нашем случае?

Николай Капитоненко: По-моему, этот конфликт лучше всего охарактеризовать как подделку под внутренний конфликт с международными последствиями. В современном мире самые опасные типы конфликтов — это внутренние конфликты, которые создают международные последствия для региона, соседних государств, если они в важных регионах — в глобальном масштабе. Проблема в том, что наш только формально похож на такой.

За внутренним конфликтом стоит рука России. Решать его стандартными подходами к внутренним конфликтам не получится. С моей токи зрения, ключ к его решению в нахождении компромиссной позиции с Москвой. Позиции, которая не должна приносить в жертву территориальную целостность Украины, суверенитет, свободу внутриполитического и внешнеполитического выбора, ценности, но мы должны понимать, поскольку конфликт сводится в украино-российский, у нас есть два пути: продолжать, как есть, и тогда мы получим замороженный конфликт или договариваемся о чем-то с Россией, но это было испорчено аннексией Крыма.