Для чого Україні потрібні префекти?

В студії працюють журналісти «Громадського радіо» Дмитро Тузов та Любомир Ференс, в гостях – Катерина Давиденко, експерт місцевого самоврядування Центру політико-правових реформ

Любомир Ференс: Віце-прем’єр-міністр – міністр регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства Геннадій Зубко заявив, що законопроект про префектів вже розроблений і буде внесений в парламент після прийняття відповідних змін до Конституції України. Виявляється, що ще в кінці минулого року Зубко припускав, що до квітня 2016 року можуть відібрати перші сто кандидатів в префекти для проведення їх професійної підготовки. Хто такі префекти і які функції вони би мали виконувати в нашій державі? 

Катерина Давиденко: Пан Зубко частково мав рацію в ремарці, що до квітня цього року планувалися набрати перших 100 префектів. Така посада передбачена в проекті змін до Конституції (прийнятий в першому читанні, зараз він на цьому ж етапі і залишився). Саме цим проектом передбачається, що в нас зникнуть районні та обласні державні адміністрації – ті органи, які зараз виконують функцію подвійного підпорядкування, тому що вони є частково державною гілкою влади і виконавчими органами органів місцевого самоврядування. Це радянський пережиток, який гальмує розвиток території і нелогічно вписується в європейську модель. 

Дмитро Тузов: Префекти – це щось французьке. В цьому щось відчувається з французької Конституції?

Катерина Давиденко: Так, посада префекта вперше була впроваджена у Франції. Зараз близькими прототипами нашого майбутнього префекта є французький префект та польський воєвода. Це аналогічні посади, які мають різні назви та трохи інші повноваження.

Дмитро Тузов: Йдеться про якусь одну людину – це буде префект? Чи це апарат, адміністрація? Чи не станеться так, що всі лишаться на місцях, змінивши лише таблички?

Катерина Давиденко: Не скажу, що такої проблеми в нас не може виникнути. Ми сподіваємось, що це буде інша інституція. Там не буде величезного апарату, буде передбачатися, що префект буде мати свій апарат, який буде допомагати йому працювати.

Любомир Ференс: В Католицький церкві існує посада префекта, який є відповідальним за дисципліну майбутніх священників. Це мають бути якісь подібні функції?

Катерина Давиденко: Ви провели дуже гарну паралель. Вважається, що його (префекта) основною функцією буде саме нагляд за дотриманням законності. Ми знаємо, що в нас проходить реформа децентралізації, органам місцевого самоврядування передали багато повноважень та виділили бюджет. Разом з тим, зараз немає інстанції, яка би це контролювала. Раніше така функція була у прокуратури, але з 2014 року вона не займається загальним наглядом, бо це суперечить європейським цінностям.

Дмитро Тузов: Але ж прокуратура має стежити за дотриманням законодавства.

Катерина Давиденко: Так, але в випадках, які стосуються державних органів самоврядування, прокуратура зі своєї ініціативи нагляд не здійснює. Зараз люди не слідкують за тим, що приймає Рада, більшість не знає, хто є представником в органі, який повинен захищати їхні інтереси. Зараз ми стикаємось з проблемою, що Рада може прийняти будь-яке незаконне рішення. Швидше за все, громада цього не помітить. Ця проблема стає дуже гостро. Якщо все буде гаразд і в другому читанні приймуть закон, то всі землі передадуть в комунальну власність. Зараз між селами є державна земля – великий відсоток прибутків, які потім зможе отримувати місцевий бюджет. Передбачається, що функція префекта – нагляд.

Дмитро Тузов: Але ж префект – це теж влада. Кому він має підпорядковуватись?

Катерина Давиденко: Виконавчій владі на місцях, але з різницею, що префект не буде «цербером», який буде тиснути на місцеве самоврядування, яке є представником громади.

Дмитро Тузов: Його ж не обирають, а призначають. Хто саме має призначати?

Катерина Давиденко: Він буде призначатися указом Президента. Тут балансу дотримано. Зараз може бути так, що префектів спочатку будуть обирати Кабміном, після цього Президент буде затверджувати його своїм указом. Але ми сподіваємось, що в подальшому буде так, як це є закордоном – там посада префекта є кар’єрною.

Любомир Ференс: Посада префектів має ввестися лише після того, як будуть скасовані райадміністрації, тобто вони вже не будуть функціонувати, як орган місцевого самоврядування? Фактично префект замінить того ж  голову облдержадміністрації та райадміністрації, але з більшими повноваженнями.

Катерина Давиденко: Повноваження в нього будуть значно менші, ніж зараз є в голови облдержадміністрації. Вони будуть зводитися тільки до нагляду.

Любомир Ференс: Райадміністрації вже не буде?

Катерина Давиденко: Ні, не буде. Це великий плюс, бо таким чином ми приберемо купи видатків з бюджету.

Дмитро Тузов: А як все це буде працювати? Як людина з невеличким штатом зможе замінити роботу цілого уряду?

Катерина Давиденко: Більшість повноважень, які є в адміністраціях,буде передано місцевому самоврядуванню. Це є принципом субсидіарності, який передбачає, що найбільшу кількість повноважень, які можна виконати найнижче, краще виконувати так.

Дмитро Тузов: Найнижче – це хто?

Катерина Давиденко: Це будуть місцеві ради. Це значно скоротить час виконання завдання, фінансові і людські ресурси. Самі штати префектів будуть обмеженими, бо не треба буде виконувати купи функцій, вони передадуться в органи місцевого самоврядування.

Дмитро Тузов: Тобто місцеві депутати будуть вирішувати проблеми населення?

Катерина Давиденко: Швидше, виконавчі органи влади. Зараз немає чіткого поділу в законодавстві між державними адміністраціями – їхні функції часто дублюються. Районні і обласні ради не мають своїх виконкомів. Фішка полягає в тому, що є орган, який приймає рішення, але немає органу, який це рішення буде втілювати в життя. Районна і обласна ради передають виконання державним адміністраціям, які, в першу чергу, представляють інтереси держави.

Дмитро Тузов: Зараз місцеві депутати повинні створити виконком, який буде вирішувати господарську діяльність, так?

Катерина Давиденко: Це передбачається змінами до Конституції, що вони мають до 2018 року створити власні виконкоми. Це буде першим кроком, що треба скасовувати районні та обласні держадміністрації.

Дмитро Тузов: Такі виконкоми при районних радах функціонуватимуть виключно на громадських засадах?

Катерина Давиденко: На громадських засадах вони не будуть функціонувати, бо це буде тією ж службою в державних органах.

Любомир Ференс: Але гроші вони отримують після того, як пройде реформа децентралізації і кошти з центру прийдуть на місця?

Катерина Давиденко: Фінансуватися вони будуть з місцевого бюджету.

Любомир Ференс: Які функції виконуватиме префект і які якості він повинен мати, щоб зайняти цю посаду?

Катерина Давиденко: Префект повинен мати будь-яку вищу освіту та вищу освіту в галузі публічного управління, мати 2-3 роки досвіду роботи в органах місцевого самоврядування або в органах державної влади.

Любомир Ференс: Чи буде достатньо людей, які візьмуть на себе відповідальність та підуть працювати в виконком?

Катерина Давиденко: В виконком будуть набирати звичайних людей. Не треба забувати, що звільниться великий штат людей, які зараз працюють в адміністраціях.

Дмитро Тузов: Як не притягнути корупційну біду в нові структури? Чи розроблені якісь запобіжники?

Катерина Давиденко: Самі запобіжники записані в проекті змін до Конституції. В превенції не буде своєї безпосередньої влади, своєю дією префект не зможе незворотньо на щось вплинути. Якщо він буде перевіряти рішення органів місцевого самоврядування на дотримання ними законності і буде виявляти, що якесь рішення є незаконним, він його лише призупиняє.