Іван Лукеря: «1500–2000 — це оптимальна кількість сільських рад»

Іван Лукеря – експерт Українського незалежного центру політичних досліджень і Реанімаційного пакету реформ переконаний: уже найближчим часом на рівні областей повинен бути запроваджений Інститут урядового уповноваженого з питань децентралізації влади.

Вітаю всіх, ви слухаєте «Територію» – програму про права і владу місцевих громад. При мікрофоні авторка та ведуча програми Ірина Соломко. Сьогодні в нас у студії Іван Лукеря – експерт Українського незалежного центру політичних досліджень, а також Реанімаційного пакету реформ.
Ірина Соломко: Пане Іване, хотілося б поговорити з вами про реформу адміністративно-територіального устрою. Які наразі є найбільші застереження у людей щодо її реалізації.
Іван Лукеря: Давайте спочатку поговоримо, чому важливо це зробити і визначити таку нову просторову основу для органів місцевого самоврядування.
По-перше, адміністративно-територіальний устрій має бути трирівневим: область, район і рівень громад, тобто село, селище, місто. В Україні є 28 тисяч сіл, але в той же час тільки 10270, приблизно, селищних рад.
Таким чином, 10 тисяч сільських рад представляють 28 тисяч сіл. Фактично, 18 тисяч органів сіл абсолютно не мають представництв. По-друге, логіка державна така, що за кожним рівнем адміністративно-територіального устрою має бути закріплено ті чи інші повноваження. Місто має відповідати за освіту, медицину і так далі. Відповідним чином певний рівень адміністративно-територіального устрою: місто, село, район – має виконувати ті чи інші повноваження.
І що ми маємо зараз? Зокрема в цих 10 тисяч сіл і сільських рад? Їх бюджет фактично дотаційний на 90%. І тих ресурсів, що вони мають, вистачає виключно на те, щоб утримувати адміністративний апарат, і то не завжди. Таким чином, виходячи з цих двох проблем, необхідно змінювати адміністративно-територіальний устрій.
Як це можна зробити? Є два шляхи: один шлях, яким ішли Словаччина, Польща, Латвія, Данія. Вони ухвалили закон про зміну адміністративно-територіального устрою на рівні держави. Уряд його виконав і своїм рішенням змінив адміністративно-територіальний устрій.
Питання адміністративно-територіального устрою – питання державне, не самоврядне. Але в Україні, у парламенту й уряду немає політичної волі ухвалити окремий закон про адміністративно-територіальний устрій.
Тому ми пішли іншим шляхом, шляхом, яким ішла, скажімо, Латвія в 1999 році, Данія в 1970-х роках. Вони ухвалили закон про добровільне об’єднання територіальних громад. У Данії був такий закон ухвалений в 1970 році. Серед більше двох тисяч муніципалітетів, що існували в Данії, об’єднались більше тисячі. У Латвії такий закон був ухвалений в 1999 році. До 2000-го року на добровільній основі об’єдналися більш ніж половина територіальних громад.
Ірина Соломко: А з тими, хто не хотів добровільно об’єднуватися, що з ними було?

Іван Лукеря: Закон про добровільне об’єднання громад визначає принцип об’єднання. Ті, хто не об’єднувався протягом 6 – 7 років, уряд ухвалював окреме рішення про зміну адміністративно- територіального устрою.
Ірина Соломко: Тобто, якщо вже люди самі не могли наважитися, відповідно, політична воля була в руках у держави, для того, щоб їх об’єднати. Таким шляхом ішла і Данія, і Латвія?
Іван Лукеря: Так, Данія, Латвія й інші країни, такі, як Польща, Словаччина, Грузія. Вони ухвалювали окремі закони на рівні політичного органу. Україна пішла цим першим шляхом. 5 лютого парламент прийняв новий закон про об’єднання громад, який фактично запроваджує інструмент об’єднання громад. Передбачає створення таких собі перспективних планів на рівні областей.
Перспективний план – це орієнтир і критерій для громад об’єднання. Чому важливий цей перспективний план на рівні держави? По-перше, якщо не буде перспективного плану, то об’єднається хто? Ті, хто має ресурси і так далі. І ті містечка, села, які не мають такої кількості ресурсів, – їх ніхто не хоче до себе брати. Перспективний план визначає, що громади, які об’єднуються, мають мати більшу вигоду і не залишити за бортом ті громади, які є не такими економічно спроможними.
Ірина Соломко: А цей законопроект, він був прийнятий з урахуванням, наприклад, ваших певних побажань Реанімаційного пакету реформ? Тому що я пам’ятаю кілька таких абсолютно гнівних постів пана Ткачука, який казав, що насправді те, що зараз відбувається навколо цього закону, воно не є зовсім таким позитивним. Наскільки ви задоволені якістю документа?
Іван Лукеря: Як сказав Єжи Регульський, батько польських реформ, реформа місцевого самоврядування та децентралізації має найбільше ворогів. Вона має ворогів серед адміністративного апарату, серед директорів шкіл, серед головних лікарів, серед політичних кіл. Такі самі перешкоди, які мали в Польщі, ми маємо зараз і в Україні.
Фактично декілька політичних сил виступали проти того, щоб створювати оці перспективні плани. Вони пропонували залишити механізм добровільного об’єднання громад у тому вигляді, у якому він існував до закону. Оскільки є стаття закону про місцеве самоврядування, яка визначає, що громади можуть об’єднуватись, але для цього треба проводити референдум. Знаєте, скільки громад об’єдналися за 20 років незалежності? Нуль. Тобто інструмент не був ефективним. Вони пропонували це залишити. Наша позиція, як раз ми виступали за те, що б на рівні міністерства визначалися технічні характеристики цих об’єднань.
Ірина Соломко: А технічні характеристики? Мається на увазі саме перспективність, наскільки можна залучити інвестиції?
Іван Лукеря: Є один основний принцип добровільного об’єднання – вигоди, які отримують громади після об’єднання, мають бути більшими, ніж вони були до того. Вони мають мати більше населення, більші території , податкову основу. Ці технічні характеристики надає профільне міністерство.
Ірина Соломко: Коли громада захотіла об’єднатися, вона подає запит в міністерство?
Іван Лукеря: Це не зовсім так. Міністерство дає технічні характеристики, вони надходять до обласних державних адміністрацій, які повинні розробити цей перспективний план, провести консультації з органами місцевого самоврядування в своїй області і написати, намалювати фактично цю карту, як громади можуть об’єднуватись. І що важливо: цей план затверджується ні міністерством, ні парламентом, ні ОДА, а затверджується обласною радою. А це орган, якій представляє інтереси всіх громад на рівні області. Таким чином ми отримаємо, що з одного боку держава дасть нормальну державну логіку адміністративно-територіального устрою, з іншого – органи місцевого самоврядування будуть включені в процес формування цих перспективних планів.
Ірина Соломко: У нас вистачить узагалі ресурсів, я маю на увазі людських, цього потенціалу в областях, аби відпрацювати це? Бо це величезний такий шматок роботи і величезна відповідальність.
Іван Лукеря: Реформа адміністративно-територіального устрою – одна з найскладніших реформ. Але це реформа, без якої ніяк. З одного боку це складно і такими ресурсами і потенціалом володіє, скажімо, декілька міністерств, як міністерство регіонального розвитку і міністерство фінансів. Обмежене коло експертів і все.
Зараз побачили таку проблему, що органи місцевого самоврядування, вони великою мірою в своєму експертному потенціалі атрофовані. Якщо їм передали ресурси і податки, то вони їх не знають як збирати. Тому що за 23 роки вони жили з того, що з міністерства фінансів прийде директива, як адмініструвати, як збирати, як використовувати ті чи інші податки. Тому зараз ми виступаємо з такою ініціативою, щоб на рівні областей запровадити Інститут урядового уповноваженого з питань децентралізації влади. Він би власне надавав консультації і був фахівцем на місцевому рівні, міг би визначити цей перспективний план.
Ірина Соломко: А це має бути людина з експертного середовища чи політична фігура?
Іван Лукеря: Як показує досвід Словаччини, в 1999 році вони запровадили урядового повноваженого з питань децентралізації. Це був міністр, але без портфеля. Це була людина фахівець, не політична і рівновіддалена від всіх політичних суб’єктів. Вона входила до складу уряду з правом голосу, проте без адміністративного апарату і мінімальним штатом секретаріату.
В кожному регіоні був представник урядового повноваженого. Було проведено більше 25% зустрічей з населенням, тобто 25% населення напряму почуло цього урядового повноваженого і прем’єр-міністра про необхідність реформи по децентралізації влади.
Ірина Соломко: Поява цього урядового повноваженого якимось чином може вирішити проблему правильного позиціювання цієї реформи?
Іван Лукеря: Загалом в нас проблема не тільки з інформаційною підтримкою реформи адміністративно-територіального устрою. У нас взагалі проблема з комунікацією реформ як таких. У нас ніхто не пояснює населенню, чому важливо підняти ціни на газ для населення до ринкових цін? Чому важливо провести реформу адміністративно-територіального устрою? Чому важлива мобілізація і так далі.
Всі ці кроки дій уряду, вони не пояснюються населенню. Таким чином ми можемо отримати не дуже добру і конфліктну ситуацію. Тому зараз, як раз на рівні уряду важливо запровадити якісні департаменти комунікацій реформ, як таких. Питання урядового повноваженого це може бути як раз точкою інформаційно-комунікативного дотику на рівні області, якщо питання будуть в сільських, міських голів і депутатів, то вони можуть звертатися на пряму до цього фахівця на рівні області. Це може бути тільки одним з кроків.
Ірина Соломко: А коли цей повноважений може з’явитися? Наскільки це рішення вже остаточне?
Іван Лукеря: Зараз є скоріше політична воля в профільного міністра регіонального розвитку та консолідована позиція експертного середовища, що такий урядовий повноважений потрібен. Я думаю, що тут можна очікувати на підтримку з боку спікера парламенту. Можна отримати підтримку в міжнародних партнерів.
Ірина Соломко: Якщо говорити про кількість громад після цього об’єднання, у скільки разів зміниться їх кількість після реформи?
Іван Лукеря: Зараз є 10270 сільських рад , 545 міст і 490 районів. В перспективі ми очікуємо, що зміниться базовий рівень, рівень громад. По розрахунках міністерства фінансів, оптимальною кількістю як раз буде 1500 – 2000.
Утричі очікується скорочення районів. Рівень регіону, рівень областей, він є оптимальний, не очікується, що він буде змінюватися. Ми будемо мати 25 областей, автономну республіку Крим, міста Київ і Севастополь.
Ірина Соломко: Строки, протягом яких громада повинна добровільно об’єднатися, в законі як вони прописані?
Іван Лукеря: В законі не прописано, як громади повинні об’єднуватися, і який це буде період. Єдина умова, закладена в термінах – це термін надання фінансової і державної підтримки об’єднанню територіальних громад , це 5 років. Протягом 5 років громади, які будуть об’єднуватися, будуть отримувати цю матеріальну підтримку, інфраструктурну підтримку.
Зокрема зараз ми маємо такий фонд регіонального розвитку. Бюджетним кодексом передбачено, що в цей фонд надходить не менше 1% від бюджету. Тобто станом на цей рік це 3 мільярда гривень, мало бути 4,5, а виділили 3. Того ж 5 лютого Верховна Рада ухвалила закон про засади регіональної політики. Це означає, що ті громади, які будуть об’єднуватися, вони просто пишуть свою стратегію і з цього фонду отримують кошти на інфраструктурні питання, проведення доріг, комунікацій.
Ірина Соломко: А цей обсяг коштів, як він буде вираховуватися?
Іван Лукеря: Законом про державну регіональну політику передбачено, що 80% коштів з цього фонду будуть виділятися рівномірно кожній області, 20 % буде розподілятися між тими, хто фактично більше заробляє. Хто може більше дофінансувати ті, чи інші проекти. Якщо це, скажімо, буде проект по проведенню освітлення по якійсь вулиці, то хто може більше ще до фінансувати це проведення освітлення, тому 20% надійдуть. Це набагато краще ніж було в 2010 році, коли мільярд гривень було виділено в цей фонд в 2011 році і 600 мільйонів пішло на Донецьк. На відміну від цього закон передбачає, що 80% буде рівномірно.
Ірина Соломко: І такий механізм, він запроваджується тільки цього року, до цього ми такий досвід не мали?
Іван Лукеря: До цього року профільний міністр сам визначав, хто приходить з якої області приходили люди, в ту область кошти і повертались. Зараз ми цю схему прибрали і передбачили простий і зрозумілий, прозорий механізм виділення коштів на регіональні програми.
Коли є державна стратегія регіонального розвитку, протягом найближчого часу кожна область має затвердити регіональні стратегії і на конкурсних засадах будуть фінансуватися ті чи інші проекти регіонального розвитку. Це один фонд фінансування і підтримки. Другий стимул, який закладений в бюджетний кодекс України. Адже громади фактично будуть отримувати ресурси та повноваження, як великі міста обласного значення.
Ірина Соломко: А от люди з регіонів про це знають?
Іван Лукеря: Це як раз проблема, що з одного боку люди не знають, а з іншого боку атрофованість потенціалу органів місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування елементарно не знають як збирати, адмініструвати і управляти податками. Це ті податки, які 100 % залишаються на місцях, проте треба встановити мінімальну ставку цього податку.
Скажімо податок на нерухомість, максимальна ставка 2%. В розмірі оцих 24 гривень органи місцевого самоврядування можуть встановлювати податок на нерухомість, проте вони не знають елементарно як. Звертаються до органів центральної влади, міністерства фінансів, міністерства регіонального розвитку, як збирати і адмініструвати ці податки. Таким чином ми отримали ситуацію, коли за 23 роки Незалежності система місцевого самоврядування просто атрофувалася.
Ірина Соломко: А от знов ж таки, ми говорили з експертами неодноразово, що по ідеї місцеві вибори, вони повинні пройти вже за новою системою. Враховуючи, що навіть в законі прописані 5 років на добровільне об’єднання, ми розуміємо, що наступні місцеві вибори, які будуть в жовтні, вони не будуть вже проведені за новою системою.
Іван Лукеря: Це як раз поганий досвід України, тому що в Польщі, коли прийшов новий уряд після падіння комуністичного режиму їм вистачило восьми місяців для того, щоб внести зміни до Конституції і змінити базовий рівень системи місцевого самоврядування.
За вісім місяців у нас було схвалено тільки два законопроекти, які дали такий старт децентралізації, плюс до податків в бюджетному кодексі . Тому, як ми очікували, що вибори 25 жовтня пройдуть за новою територіальною основою, то цього не трапиться, потрібен певний період, років 3-5, щоб був ухвалений закон про адміністративно-територіальний устрій.
Тому ми очікуємо, що ці вибори відбудуться за старою системою, хоча варто сказати, що є ряд територіальних громад, які вже проявляють ініціативу в очікуванні цього законопроекту, щоби…
Ірина Соломко: Я, до речі, хотіла запитати, наскільки ви вже бачите такий рух знизу, аби це прискорити і що люди розуміють всі ці плюси.
Іван Лукеря: Нам важливо дуже зараз показати приклади добровільного об’єднання. Як зміниться ситуація в вашому місті, селі, селищі після того, як ви станете об’єднаною територіальною громадою, отримаєте прямі податки, отримаєте стабільну фінансову базу. Є такі ініціативи на рівні Чернігівської області.
Ірина Соломко: А хто взагалі генератор всього цього? Самі люди чи просвітлені міські голови, хто взагалі генерує цю ідею об’єднання?
Іван Лукеря: А тут скоріше іншого виходу нема, тому що з одного боку міський голова розуміє, якщо він буде мати більше територій своєї об’єднаної громади, а це більше податків, більше можливість залучення інвестицій, інфраструктурні можливості, більше можливостей для бізнесу. З іншого боку неможливість сільських голів утримувати навіть сільську раду, найняти прибиральника, чи виплатити в кінці собі зарплату і бухгалтеру, про премії вже мова не йдеться. На рівні сільських голів неможливість виконувати покладені функції, а на рівні міських голів є зацікавленість у розширенні бази.
Ірина Соломко: Сподіваємось, що цей процес буде іти успішно, і ми найближчим часом матимемо ці приклади успішні об’єднання громад, тому що справді люди мають розуміти як все це змінюється.
Нагадую нашим слухачам, що це була «Територія», програма про права і владу місцевих громад. Спілкувалися ми з Іваном Лукерею – експертом Українського незалежного центру політичних досліджень, а також експертом Реанімаційного пакету реформ.
Програма створена за сприяння Швейцарсько-українського проекту «Підтримки децентралізації в Україні «Despro». Проект не обов’язково поділяє точку зору авторів програми, а також її учасників, висловлену в ефірі.