«Місцева мафія ще в кінці 90-х законсервувала децентралізацію», — Парасюк

Ігор Парасюк, експерт з децентралізації, координатор програми «Рада» USAID переконаний: реформа місцевого самоврядування мала відбутися в Україні ще в кінці 1990-х

Ведучі

Ірина Соломко

Гостi

Ігор Парасюк

«Місцева мафія ще в кінці 90-х законсервувала децентралізацію», — Парасюк
https://static.hromadske.radio/2016/05/hr-terytorija-15-12-13-parasuk_all.mp3
https://static.hromadske.radio/2016/05/hr-terytorija-15-12-13-parasuk_all.mp3
«Місцева мафія ще в кінці 90-х законсервувала децентралізацію», — Парасюк
0:00
/
0:00

Це спробував зробити Леонід Кучма, але місцеві еліти та корумповані спільноти її заблокували. «Якщо мафія напрацювала якісь стандарти, коридори дії, вона дуже негативно ставиться до ситуації, коли їй доводиться їх міняти. Коли можна було меншими зусиллями провести ці зміни в країні, вони були законсервовані і не проведені. Можливо, саме тому ми менше отримуємо інвестицій, у нас така ситуація з доходами місцевих бюджетів. Політика дуже тісно пов’язана з економікою — це класика», — пояснює він.

Ірина Соломко: В Україні в основі децентралізації лежить політична доцільність, в інших країнах — економічна. Чи не закладено в цьому бомбу сповільненої дії для нас?

Ігор Парасюк: Для того, щоб відповісти на це запитання, потрібно згадати один дуже важливий документ — Європейську хартію місцевого самоврядування, до якої Україна приєдналася ще у 1997 році, але вона не діє в повному обсязі сьогодні.

Там є два важливих положення. Перше — це принцип повсюдності місцевого самоврядування. Тобто, якщо уявити територію України, як сир «Едем», з великими дірками, то там де є дірки, там є самоврядування. Там, де є сир, самоврядування немає.

Якщо взяти європейський принцип, то це Голландський сир, тобто абсолютно суцільний без жодної дірки — і на всій території країни діє влада місцевого самоврядування.

Друге положення — це принцип субсидіарності. Він означає дуже просту річ: те, що можна зробити на нижчому рівні має залишатися там. А от повноваження, які стосуються всіх, не можуть бути передані на найнижчий рівень. Тобто ми розуміємо, що такі речі, як оборона, державна безпека, глобальні транспортні комунікаційні коридори — не можуть бути передані на місця.

В Україні, нажаль, це досі не діють. Хоча, була перша спроба це зробити. У 1998 році Леонід Кучма навіть підписав Указ «Про адміністративно-територіальну реформу», який фактично не вступив у свою силу, хоча реформа була тоді підготовлена і розроблена.

Ірина Соломко: А чому вона тоді не відбулася?

Ігор Парасюк: Через заколот еліт і тиск корумпованих спільнот. Ви розумієте, якщо мафія напрацювала якісь стандарти та оборудки, вона дуже негативно ставиться до ситуації, коли їй доводиться міняти правила гри.

Така реформа дуже серйозно змінила б ситуацію і послабила багато еліт. Крім того, був фактор того, що представники місцевих еліт, зокрема голови сільських рад і людей, які навколо цього отримували свої джерела доходів, також не хотіли ніяких змін, бо вони також багато чого втрачали.

Зважаючи на те, що тоді діяла мажоритарна система виборів, голови сільських, районних рад дуже серйозно допомагали кандидатам стати депутатами.

Коли люди стали депутатами і почули, що відбуваються такі зміни, голови сказали: «Слухай, я ж тобі допоміг лишитися депутатом, допоможи мені лишитися головою». Був тиск і новонароджених агрохолдингів, які дуже не хотіли, щоб місцеві ради розпоряджалися землею за межами населених пунктів. Весь цей тиск привів до того, що державна еліта зрозуміла: вона може багато чого втратити, тому і дали «задній хід».

Те, що децентралізація необхідна, було зрозуміло ще в середині 90-х років. Нажаль, це завжди перебувало в стані: «завтра-завтра, тільки не сьогодні». Нарешті воно дійшло, до стану, якщо порівнювати, важкохворої людини. У нас стан такий тяжкий, що варіантів немає.

Коли можна було меншими зусиллями провести зміни в країні, вони були законсервовані і не проведені. Можливо, саме тому ми менше отримуємо інвестицій, у нас така ситуація з доходами місцевих бюджетів. Політика дуже тісно пов’язана з економікою — це класика.

Ірина Соломко: Але якщо подивитися, то децентралізація сьогодні відбувається не з огляду економічних причин, а політичних.

Ігор Парасюк: Давайте розглянемо просту ситуацію. Велика корпорація, наприклад автомобільно будівний завод, хоче в Україні почати своє виробництво. Добра справа для країни? Звичайно, адже з’являються нові доходи в бюджет і цьому треба сприяти. Уявіть, що ви директор корпорації, скажімо «Форт», ви приходите до голови міста і кажете: «Шановний пане голово, вам потрібні інвестиції, робочі місця, додаткові гроші в бюджет?» — «Звичайно».

Тоді представник цієї компанії скаже, що йому потрібно 50 га землі. Він навіть готовий купити її. На що голова скаже, що він не може надати цю землю, бо вона за межею населеного пункту, де припиняються його повноваження.

Тобто, пакет сміття, який кидає недбалий мешканець зі свого будинку і падає у п’яти метрах від будинку, то це вже не на території міста, а району.

Тоді інвестор приходить до районної адміністрації і запитує про землю. Йому відповідають, що земля є, вона вільна, але на тій землі немає нічого — води, електрики, жодних інфраструктурних комунікацій. По воду потрібно звернутися в місто. Інвестор йде у місто і розповідає про його намір збудувати завод, який дасть робочі місця, прибуток у міський бюджет. На що йому відповідають, що вони не будуть напружувати своїх людей, щоб вони розраховували, малювали креслення. Звісно, бо місто не отримає від цього заводу податків, бо скоріш за все він буде зареєстрований в районі або в Києві. Гроші від продажу землі місто також не отримає. Воно отримає тільки купу проблем. Для чого місту це потрібно? І тут інвестор розуміє, що краще поїде в Росію, Польщу, Чехію, бо йому там буде легше це зробити.

Бачте, скільки я говорив, і не сказав жодного слова про корупцію. Ми маємо зрозуміти, що якщо ми не почнемо відноситися до адміністративно-територіального устрою і місцевого самоврядування, як до данності, яка працює в Європі і дає нормальні економічні результати, ми будемо жити далі так, як ми живем.

Ірина Соломко: Ви розповіли, як зараз воно є, а як буде тоді, коли ця ідеальна модель запрацює?

Ігор Парасюк: Ідеальна модель базується на простих економічних поняттях, які ще сто років були відомі в світі. На теорії так званих точок зростання, яку розробляв ще Шарль Перу, а в основі були розробки українського вченого Кубійовича ще на початку ХХ століття економісти прийшли до простого висновку: є речі, які називаються «масштабний конгломераційний ефект». Тобто є економія на масштабах і адміністративні одиниці, які формуються за многогранниками Кристалера, тобто специфічних структур, які будуються навколо кристалізації, якими є найбільші міста разом з прилеглими територіями.

Практика показує: сьогодні сто найбільших міських конгломерацій або міст разом з прилеглими територіями в світі, виробляють третину валового продукту всієї земної кулі. Концентрація ресурсів навколо потужних центрів економічного впливу створює основну додану вартість.

Для того, щоб цей принцип почав працювати, реальна законодавча база країни повинна допомагати економіці створювати те, що вона повинна створювати. Тобто, в першу чергу — це адміністративно-територіальна реформа, конституційна реформа разом із законодавством про місцеве самоврядування, про організацію державної влади на локальному рівні.

Якщо цей пакет буде прийнятий і запущений, почнуть працювати механізми, які вже сто років відомі в світі. Тоді можливі серйозні економічні зміни.

Нажаль, ми маємо ситуацію, коли політика і певні інтереси консервації цієї ситуації, яка є, працюють на шкоду економіці. Ми не говоримо про те, що реформа — абсолютно політична річ, яка відбувається на основі зовнішнього тиску. Я думаю, що цей тиск є, але він пов’язаний з тим, що ззовні люди кажуть: «Візьміть підручники з економіки, почитайте прості речі, не робіть тих дурниць, які ви робите далі». Тобто, ця реформа підштовхується економікою.

Ірина Соломко: А чи є розуміння цього у людей, які приймають рішення і чи має бути розуміння у людей, яких це буде стосуватися?

Ігор Парасюк: У світі є різні моделі. Є дуже м’які і повільні реформи, які відбували у сфері самоврядування. Колись я стажувався у Франції, це був початок 90-х років, і вони на всіх лекціях говорили, що реформа децентралізації, яка почалась у Франції у 1982 році, ще досі триває. Тобто, пройшло фактично більше 10 років і вони її ще не закінчили. Але вони, принаймні, знали, куди вони йдуть.

Польська реформа самоврядування теж перебуває на завершальному етапі. Певні реформи відбувалися в Латвії, Данії. Вони тривають досить великий період часу. Нажаль, Україна не має багато часу, щоб цей зубний біль терпіти дуже довго. Тобто ситуація така: ви приходите до зубного лікаря і він каже: «Дірочка, зараз ми будемо її свердлити». І він це робить дуже довго і з особливим цинізмом, бо боляче. А ви кажете: «А можна це зробити якось швидше?» — Він каже, що можна.

Тобто, ми перебуваємо у тій ситуації, коли буде трішки боляче, але боляче може бути довго і коротко. Але варіантів немає, зуб сам себе не вилікує.

Ірина Соломко: Якщо говорити про перебіг реформи наразі, наскільки ви, як людина, що бачила досвід європейських країн, задоволені ним?

Ігор Парасюк: Я був трішки долучений до цього процесу. Я був присутнім на засіданнях Конституційної комісії, правда на правах експерта-спостерігача. Я навіть готував свої пропозиції і деякі з них були прийняті. Я займаюсь цієї справою, як науковець, пишу книжки, статті — це моя тематика. Але еліти нажаль дуже політизують цю тему. Мені дуже прикро, я б хотів, щоб розуміння цих реформ відбувалося через призму економіки.

Я спілкуюсь з деякими депутатами і я вам скажу, що є люди, які чітко розуміють ці речі і говорять, що досить важко, будучи в такому шпагаті, прийняти правильне рішення. Але людей, які розуміють, що реформа децентралізації потрібна, знайдеться більше ніж 300. Все одно ця реформа має колись відбутися, бо іншого виходу немає.

Ірина Соломко: Так, але ми розуміємо, що без змін до Конституції, ми її не матимемо.

Ігор Парасюк: Якщо чесно, то певні речі можна послабити, і певні проблеми вирішити, внісши величезну кількість змін в Земельний Кодекс, який у 2002 році встановив, що за межами населених пунктів юрисдикції місцевого самоврядування немає.

Можна суттєво змінити Бюджетний Кодекс, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», Закон «Про державні адміністрації». Можна ситуацію послабити, але ідеального варіанту без змін до Конституції, не може бути.

Програма створена за сприяння проекту «ДЕСПРО». Проект не обов’язково поділяє точку зору авторів програми та її учасників, яка була висловлена в програмі. Почуймося!