Люди хочуть приймати рішення разом із місцевою владою, - експерти з місцевого самоврядування

Як він впроваджується, знають наші гості – Зорина О’Донел, експертка з місцевого самоврядування Великої Британії та Олег Левченко, директор Центру розвитку місцевого самоврядування та член правління громадянської мережі «ОПОРА».

Ірина Соломко: У Верховній Раді наразі зареєстрований законопроект про публічні консультації. Чому цей механізм повинен бути юридично зафіксований?

Олег Левченко: Сьогодні в Україні стартував процес реформи державної служби, і одне з ключових завдань – це формування політики. Це тривалий процес консультацій, і є таке побоювання, що якщо це не піде до низового рівня, ця реформа може загальмувати.

Друга важлива проблема – ми відчуваємо делегітимізацію влади як такої, а вона відбувається, тому що незрозуміло, що у тій владі коїться.

Загалом, публічні консультації – це аналог європейських кращих нормативних актів, це робить рамковий підхід до обов’язкового і якісного консультування.

Ірина Соломко: Хто є автором?

Олег Левченко: Заступник міністра юстиції. Цей урядовий законопроект є на порядку денному. Але я відчуваю, що побоювання і нерозуміння буде зупиняти прийняти цей законопроект.

Ірина Соломко: Поясніть механізм цих публічних консультацій.

 Олег Левченко: Публічні консультації – це 70% пояснень консультацій, 20% самих консультацій та 10% – прийняття рішення. Це зовсім інша парадигма, треба, щоб громадянин був розумний, свідомий і включений в процес, що в нас зараз не відбувається, і через це в нас так багато маніпуляцій.

Ірина Соломко: Якщо ми говоримо про рішення, щодо яких влада має консультуватися з громадою, які це рішення?

Олег Левченко: Було б доцільно, щоб повсюдність консультування – це був процес пояснення того чи іншого рішення. Ініціатором є влада, і важливо, щоб це стосувалося не тільки центральних органів влади, але й місцеве самоврядування не мало б формувати перепони. Це мало б бути врегульовано законом і приведено в сталу дієву практику.

У Верховній Раді наразі зареєстрований законопроект про публічні консультації

Ірина Соломко: Пані Зоряно, ця система активно працює на Заході. Яким є досвід Великої Британії в цьому контексті? Що він доводить? Чому ці механізми настільки важливі?

Зорина О’Донел: Я можу сказати як із власного досвіду роботи у органах місцевого самоврядування у Великій Британії, і як громадянка цієї країни, що процес консультацій працює дуже добре. Хоча цей процес досить новий. Тільки в середині 80-х років консультації у державних органах влади отримали певні принципи і методи, а до того з громадою дуже мало консультувалися, консультувалися в основному з фахівцями.

Але з середини 80-х років розпочався розвиток консультування, сильний його поштовх відбувся на початку XXI століття, і особливо у 2010-му році з прийняттям закону про локалізм.

Ірина Соломко: Тобто цей шлях зайняв 30 років?

Зорина О’Донел: Я б взагалі корені самоврядування на території нинішньої Великої Британії привела б до X-XII століття. Це не такий процес, що ми сьогодні задумали, а завтра воно все сталося. Це займає час. Але я вам можу показати на прикладі, наскільки це важливо. У 2010-му році державне фінансування місцевих органів влади скоротилося дуже значним чином. І щороку місцева влада отримувала все менше і менше грошей. А в рамках цього бюджету вона повинна була надавати послуги населенню. За законом, у Великій Британії всі політичні рішення, що стосуються надання послуг населенню, якщо ці послуги змінюються, мають обговорюватися з людьми. Так ось, у 2010-му році, коли почав скорочуватися бюджет, то найбільше скорочення почали отримувати такі галузі, як бібліотеки, центри для дітей тощо. Але бібліотека – це дуже важлива послуга для суспільства, особливо, якщо це громада сільська, відокремлена від університетів і так далі. І у багатьох графствах Британії консультації відбулися, коли представники органів влади прийшли до громади і сказали, що ми не можемо надавати бібліотечні послуги так, як і раніше, у нас немає грошей, але ми хочемо працювати з громадою так, щоб не скорочувати бібліотеки, а навпаки – розвивати їх. Та ми повинні так трансформувати бібліотеки, щоб вони надавали і інші послуги громадам.

Внаслідок консультацій багато громад залучилися до роботи, до створення різних варіантів того, як можуть функціонувати бібліотеки в різних громадах. І з 43-х бібліотек, які функціонували у Стаффордширі, жодна не була зачинена. Але що сталося? 23 бібліотеки перейняли громади, тобто волонтери зараз працюють у тих бібліотеках. А рада Стаффордширу надає методичну допомогу, постачає книжки, журнали, але не платиться зарплата, держава не платить за оренду приміщення, за страхування тощо. За ці бібліотеки повністю відповідає громада. Це один зі зразків, як громада підмінялася до рівня дорослих розмов з владою, і отримала результат, який відповідав потребам громади.

Олег Левченко: Дуже важливий момент у нинішній децентралізації – це приєднання громад до вже існуючих ОТГ і формування інфраструктури. І в законі мають бути прописані домовленості, як громади будуть функціонувати після виборів.

Друга важлива проблема – громади, які не об’єдналися, говорять, що закриються школи, але ключове в тому, що міняється центр прийняття рішення. А децентралізація – це зміна місця центру прийняття рішення. І ми кажемо, що завдяки консультаціям ви приймаєте рішення, що робити з громадою. Ви утримуєте школу, ви міняєте її статус, ви робити її опорною. Саме в системі децентралізації консультації мають значно більше значення, ніж у попередній час, коли начальство вирішило і крапка. Зараз в самій громаді мають прийматися рішення.

Крім того, при процесі об’єднання має бути публічна консультація та обговорення процесу. Відсутність нормативної частини та методології цього проведення проводить до судових позовів. Цей закон зараз дуже важливий для самоврядування і для децентралізації як процесу.

Процес консультацій у Британії працює дуже добре

Ірина Соломко: Які все ж такі рішення мають підлягати консультаціям?

Олег Левченко: Дуже багато дискусій з цього питання, і є комунікація з одним з німецьких експертів, який говорив про те, що життя в моєму просторі обов’язково консультується. А те, що стосується національної безпеки і оборони, не може бути винесене назагал і говоритися про абсолютно все. Це має бути більш експертна розмова.

Сьогодні закон не розмежував ці частини, він каже про те, що консультації мають бути всюди. Але найголовніше не в тому, що має бути прийнята якась одна позиція держави чи громадськості, ми маємо шукати компроміси, бо з цим жити всім людям. І чим більше готова сторона, яка ініціює консультації (влада), тим простіше буде переконати ту чи іншу сторону.

Тут виникає критична проблема – це методологія консультування, яка мала б бути розроблена Кабміном, яка б не допустила популізму і блокування процесу консультацій.

Ірина Соломко: Так, бо ризики є.

Олег Левченко: Однозначно. І друга проблема – відсутність консультування як такого, що призводить до делегітимізації влади. Ми сьогодні маємо низький рівень довіри до багатьох гілок влади саме через те, що вона не говорить, вона німа. Представники ЄС нам говорять, що зміни є, ми мусимо їх бачити, але ми не бачимо, і це означає, що комунікація досить неякісна.

Ірина Соломко: Пані Зорино, які рішення у Британії підлягають під ці публічні консультації?

Зорина О’Донел: Це ті рішення, які стосуються надання послуг населенню державними установами і організаціями. Крім того, є певні обов’язки організацій у приватному секторі. Прикладом можуть бути геологічні роботи у якійсь місцевості, побудова нових жилих масивів, побудова різних заводів, магазинів, супермаркетів. Всі ці речі виносяться на консультацію, але вони виносяться за трошки різним законодавством, бо є кілька нормативних документів, які стосуються планування і розвитку фізичного середовища. А також є послуги, які надаються населенню: соціальні послуги, освіта, бібліотечна справа, реформація служби медичних послуг на місцях. Це класичні зразки тих питань, які будуть виноситися на громадську консультацію.

Але потрібно зауважити, що далеко не всі нюанси виносяться на публічну консультацію. Тільки ті, які безпосередньо впливатимуть на  якість життя та на досвід отримання послуг місцевими громадянами. Наприклад, під час реорганізації медичної служби в якомусь районі задіяні певні внутрішні процеси, і вони не обов’язково мають виноситися на публічні консультації. Тому що це внутрішній процес. Але експертні групи пацієнтів, які користуються послугами цього госпіталю, будуть залучатися до консультаційного процесу.

Проте, якщо ми говоримо про такі питання, чи буде в нас госпіталь взагалі, то такі питання виноситимуться на консультацію з усією громадою.

Децентралізація – це зміна місця центру прийняття рішення

Ірина Соломко: Наскільки я зрозуміла, наш український законопроект передбачає як раз більш широкий спектр залучення громади до прийняття рішень владою. Це плюс чи мінус?

Олег Левченко: Це плюс. Проблема місцевого самоврядування, особливо там, де є великий ресурс, полягає в тому, що місцева влада думає, що вона отримала мандат на чотири роки. Сьогодні соціологія говорить про те, що люди хочуть бути більш включеними в цей процес і хотіли б зрозуміти, що відбувається на місцях.

Ми не можемо, звичайно, абсолютно всіх включити в процес консультування, але реалізація самих реформ значно простіша після цього. Розуміння, для чого та чи інша інституція змінює свою функцію, пришвидшує процес імплементації в рази. Ми можемо мати ідеальний закон, але спротив людей і нерозуміння цих процесів призводить до того, що процес не працює. Ми маємо сотні і тисячі законів, деякі з них є кращими в Європі, проте вони не працюють саме через це.

Існує, звісно, і небезпека заговорювання. Існує потреба в обмеженні цих речей, і регламентація цих процедур могла б призвести до того, що ми могли б сказати, ці умови виконано належно чи ні.

Ірина Соломко: Ви сказали, що механізми мають бути прописані постановою Кабміну, відповідними підзаконними актами. Зарази їх немає, адже поки не проголосований законопроект. Але, я так розумію, громадськості варто знати, яка система має бути, щоб розставити ці запобіжники, щоб не було заговорювання, затягування тощо. 

Олег Левченко: Громадськості важливо не проспати цей момент. Друге – потрібно взяти досвіт тих країн, де це вже працює. Хоча є і негативні практики, наприклад, нижня палата Нідерландів скасувала дію обов’язкових консультацій. Часто домінування тиску активних груп може зашкодити, тут потрібно теж мати баланс.

Я думаю, що нам варто ще раз переглянути у більш широкому колі наслідки цього законопроекту, і зрозуміти з позиції експертів, чому він зараз важливий.

Ірина Соломко: Як працює цей механізм у Британії? Зрозуміло, що є консультації, але як формується пул людей, які долучаються  до цих консультацій?

Зорина О’Донел: У Британії є дуже чітко сформульовані консультаційні принципи стосовно того, як саме проходитимуть консультації, як часто, як довго вони триватимуть тощо. Але, коли ми говоримо про консультації, то це не значить, що ми просто опублікували документи десь на веб-сайті або у газетах. Ми говоримо про те, що органи влади мають йти у громади, роз’яснити їм мету консультації, що саме пропонується,  закликати людей дати відгуки на ті пропозиції або ідеї, які будуть розглядатися. І також проводити різні методи – і йти в народ, і організувати фокус-групи і групи експертів, які будуть мати технічні знання. Дуже часто консультації проходять у декілька етапів, коли спочатку відбуваються попередні консультації. На них озвучують тільки ідеї.

Ірина Соломко: Яким чином про це повідомляють громадянам?

Олег Левченко: Це і засоби масової інформації, і веб-сайти, і соціальні мережі, консультативні намети, громадські збори тощо. Дуже поширеним є метод, коли незалежний консультант долучається до процесу для того, щоб органи влади не тиснули на громади. І ці незалежні експерти отримають відгук від громади, і потім пишуть звіт і рекомендації, які базуються на цьому відгуку.